PL. ÚS 44/2015

SLOVENSKÁ REPUBLIKA

UZNESENIE

Ústavného súdu Slovenskej republiky

PL. ÚS 44/2015-20

Ústavný súd Slovenskej republiky na neverejnom zasadnutí 28. októbra 2015 v pléne zloženom z predsedníčky Ivetty Macejkovej a zo sudcov Jany Baricovej, Petra Brňáka, Ľubomíra Dobríka, Ľudmily Gajdošíkovej (sudkyňa spravodajkyňa), Sergeja Kohuta, Milana Ľalíka, Lajosa Mészárosa, Marianny Mochnáčovej, Ladislava Orosza a Rudolfa Tkáčika predbežne prerokoval návrh verejnej ochrankyne práv na začatie konania podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) a čl. 130 ods. 1 písm. g) Ústavy Slovenskej republiky v spojení s § 37 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov o súlade § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 3 a 4 a čl. 20 ods. 1 a 4 Ústavy Slovenskej republiky v spojení s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd a takto

rozhodol:

Návrh verejnej ochrankyne práv o d m i e t a ako podaný zjavne neoprávnenou osobou.

2. Verejná ochrankyňa práv vo svojom návrhu okrem iného uvádza: „Dňa 1. augusta 1999 nadobudol účinnosť zákon č. 175/1999 Z, z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a o doplnení niektorých zákonov. Tento zákon vo svojom článku III doplnil zákon č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení zákona č. 42/1992 Zb., zákona č. 93/1992 Zb., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 86/1993 Z. z., zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 205/1996 Z. z., zákona č. 64/1997 Z. z., zákona č, 80/1998 Z. z. a zákona č, 72/1999 Z. z. o nové ustanovenie § 11 odsek 1 písmeno g). Zákonná novela v tomto ustanovení zaviedla nový dôvod, pre ktorý nemožno oprávnenej osobe (reštituentovi) vydať pozemok alebo jeho časť. Podľa nového ustanovenia § 11 ods. 1 písm. g) zákona o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku, pozemky alebo ich časti nemožno vydať v prípade, že pozemok možno vo verejnom záujme vyvlastniť... Toto ustanovenie zákona o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku podľa môjho názoru porušuje základné práva reštituentov a je v rozpore s vyššie uvedenými článkami ústavy a tiež aj s článkom 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“

3. V súvislosti s namietaným nesúladom § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. s čl. 1 ods. 1 ústavy navrhovateľka argumentuje porušením princípu právnej istoty, ktorá je imanentnou súčasťou právneho štátu, a nepravou retroaktivitou napadnutého ustanovenia, «ktorá pri absencii intertemporálnych ustanovení a bez ospravedlnenia „závažnými dôvodmi všeobecného záujmu“ nemôže byť v demokratickom a právnom štáte prípustná».

Napadnuté ustanovenie je v rozpore s pôvodným účelom reštitúcií a zákona o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku. Z dôvodovej správy, ktorá bola jeho súčasťou je zrejmé, že základným cieľom zákonodarcu bolo „... urobiť priechodným majetkovoprávne vyporiadanie pozemkov a stavieb na prípravu výstavby výrobných kapacít, ktoré sú významné z hľadiska celého hospodárstva Slovenskej republiky“, čo je cieľ diametrálne odlišný aj od účelu samotného zákona (úvodné vyhlásenie k zákonu o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku)... Ustanovenie § 11 ods. 1 písm. g) pritom nechráni oprávnené osoby, ale záujmy konkrétnych investorov, pre ktorých nevybavené reštitučné nároky predstavovali ťarchy viaznuce na, pre nich, investične zaujímavých pozemkoch. Podľa prechodného ustanovenia § 6 ods. 1 zákona č. 175/1999 Z. z. o niektorých opatreniach týkajúcich sa prípravy významných investícií a o doplnení niektorých zákonov, sú významnou investíciou aj stavby, ktorých potreba uskutočnenia vyplýva zo zmluvy medzi vládou a právnickou osobou so sídlom v zahraničí uzavretej predo dňom účinnosti tohto zákona. Podľa ustanovenia § 6 ods. 2 toho istého zákona, „Ak účastníkom zmluvy podľa odseku 1 je aj právnická osoba so sídlom na území Slovenskej republiky, vzťahujú sa na ňu povinnosti podľa § 4 a 5 tohto zákona, ak zmluva podľa odseku 1 neurčuje inak Ak je táto právnická osoba alebo jej právny nástupca v likvidácii alebo v konkurze, prechádzajú dňom účinnosti tohto zákona povinnosti podľa § 4 a 5 na likvidátora alebo na správcu konkurznej podstaty.“ Jediným subjektom, ktorý v čase prijatia zákona č. 175/1999 Z. z. spĺňal predpoklady aplikácie citovaných prechodných ustanovení bol v prípade § 6 ods. 1 spoločnosť Volkswagen Wolfsburg AG, Nemecká spolková republika a v prípade § 6 ods. 2 spoločnosť BAZ Bratislava, a.s., a to na základe zmlúv zo dňa 29. apríla 1991 a 30. mája 1991 medzi týmito spoločnosťami a Slovenskou republikou, zastúpenou Ministerstvom hospodárstva SR. Tieto skutočnosti boli potvrdené aj v dôvodovej správe k citovaným ustanoveniam... Skutočnosť, že ide o jediný prípad potvrdzuje Zoznam osvedčení o významných investíciách, u ktorých vláda SR rozhodla, že ich uskutočnenie je vo verejnom záujme podľa zákona č. 175/1999 Z. z., ktorý vedie Ministerstvo hospodárstva Slovenskej republiky. Nakoľko osvedčenie malo byť v zmysle citovaných prechodných ustanovení vydané do 30 dní od účinnosti zákona, t. j. do 31. augusta 1999 a v uvedenom zozname sa nachádza len jedno takéto osvedčenie, je možné bez pochýb konštatovať, že zákonodarca síce citované prechodné ustanovenia formuloval všeobecne, ale v skutočnosti ich adresoval iba dvom konkrétnym subjektom... Napadnuté ustanovenie § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov, je preto, podľa môjho názoru, v rozpore s článkom 13 ods. 4 ústavy, v spojení s článkom 20 ods. 1 ústavy a s článkom 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.».

9. Podľa jej názoru «Zákonodarca teda... pri obmedzovaní základného práva, neprihliadal na skutočnosť, že púha „možnosť vyvlastniť pozemok vo verejnom záujme“ v budúcnosti, nie je totožná so samotným vyvlastnením a takúto „možnosť“ ustanovil ako dôvod definitívneho odňatia práva. Došlo tak „de facto“ k vyvlastneniu zákonom a nie „na základe zákona“, nakoľko zákonodarca ignoroval aj skutočnosť, že vyvlastneniu v právnom štáte predchádza vyvlastňovacie konanie, v ktorom musí mať dotknutá strana možnosť účinnej ochrany... Na základe vyššie uvedeného zastávam názor, že ustanovenie § 11 ods. 1 písm. g) zákona o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov nie je v súlade ani s čl. 20 ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky.».

10. Navrhovateľka v celom návrhu dopĺňa svoje argumenty o rozsiahlu judikatúru ústavného súdu aj o judikatúru ESĽP a Najvyššieho súdu Slovenskej republiky.

11. Na základe uvedeného navrhovateľka navrhuje, aby ústavný súd takto rozhodol: „Ustanovenie § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov nie je v súlade s článkom 1 ods. 1. článkom 13 ods. 3 a 4, článkom 20 ods. 1 a ods. 4 Ústavy Slovenskej republiky, v spojení s článkom 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.“

12. Zároveň navrhuje, „aby Ústavný súd Slovenskej republiky v súlade s článkom 125 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky a § 38 ods. 2 zákona č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov pozastavil účinnosť ustanovenia § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku v znení neskorších predpisov“.

18. Podľa čl. 151a ods. 2 ústavy verejný ochranca práv môže predložiť ústavnému súdu návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe. 19. Podľa čl. 140 ústavy podrobnosti o organizácii ústavného súdu, o spôsobe konania pred ním a o postavení jeho sudcov ustanoví zákon.

20. Podľa § 18 ods. 1 písm. g) zákona o ústavnom súde ústavný súd začne konanie, ak návrh podá verejný ochranca práv vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom.

21. Podľa § 37 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak osoby uvedené v § 18 ods. 1 písm. a) až g) zákona o ústavnom súde dospejú k názoru, že právny predpis nižšej právnej sily nie je v súlade s právnym predpisom vyššej právnej sily alebo s medzinárodnou zmluvou, môžu podať ústavnému súdu návrh na začatie konania.

22. Podľa § 20 ods. 1 zákona o ústavnom súde návrh na začatie konania sa ústavnému súdu podáva písomne. Návrh musí obsahovať, akej veci sa týka, kto ho podáva, prípadne proti komu návrh smeruje, akého rozhodnutia sa navrhovateľ domáha,

odôvodnenie

návrhu a navrhované dôkazy. Návrh musí podpísať navrhovateľ (navrhovatelia) alebo jeho (ich) zástupca.

23. Podľa § 37 ods. 3 zákona o ústavnom súde návrh na začatie konania okrem všeobecných náležitostí uvedených v § 20 musí obsahovať a) označenie predpisu, ktorého nesúlad s právnym predpisom vyššej právnej sily sa namieta, s vyjadrením, či navrhovateľ napáda predpis v celom rozsahu alebo v jeho časti, prípadne v jednotlivom ustanovení, b) označenie predpisu vyššej právnej sily, jeho časť alebo jednotlivé ustanovenie alebo označenie medzinárodnej zmluvy, jej časti, alebo jednotlivého ustanovenia, s ktorým napadnutý predpis nie je v súlade.

31. Podľa čl. 20 ods. 4 ústavy vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva je možné iba v nevyhnutnej miere a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu.

32. Podľa čl. 1 dodatkového protokolu každá fyzická alebo právnická osoba má právo pokojne užívať svoj majetok. Nikoho nemožno zbaviť jeho majetku s výnimkou verejného záujmu a za podmienok, ktoré ustanovuje zákon a všeobecné zásady medzinárodného práva.

33. Podľa § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. pozemky alebo ich časti nemožno vydať v prípade, že pozemok možno vo verejnom záujme vyvlastniť.

III.

34. Ústavný súd návrh navrhovateľky predbežne prerokoval na neverejnom zasadnutí pléna ústavného súdu podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde.

35. Pri predbežnom prerokovaní ústavný súd skúmal, či dôvody uvedené v ustanovení § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia prijatiu návrhu na začatie konania na ďalšie konanie. Podľa tohto ustanovenia návrhy vo veciach, na prerokovanie ktorých nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

38. Verejná ochrankyňa práv podanie návrhu na začatie konania o súlade § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 3 a 4 a čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu odôvodňuje takto: «Dňa 10. februára 2012 bolo Kancelárii verejného ochrancu práv doručené podanie , bytom , zastúpeného , bytom (ďalej len „podanie“). Podávateľ vo svojom podaní namietal rozpor ustanovenia § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku s ústavou Slovenskej republiky a s Dohovorom o ochrane ľudských práv a základných slobôd. V zmysle článku čl. 151a ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky verejný ochranca práv môže predložiť Ústavnému súdu Slovenskej republiky návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe. Podľa ustanovenia § 21 ods. 3 zákona č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom ochrancovi práv“), verejný ochranca práv môže podať návrh na začatie konania pred Ústavným súdom Slovenskej republiky vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 Ústavy Slovenskej republiky, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom. Po preskúmaní skutkovej podstaty a argumentov, ktoré obsahovalo predmetné podanie a po oboznámení sa s relevantnou judikatúrou som dospela k presvedčeniu, že ustanovenie § 11 ods. 1 písm. g) zákona o úprave vlastníckych vzťahov k pôde a inému poľnohospodárskemu majetku porušuje základné práva alebo slobody, resp. ľudské práva a základné slobody označené v petite tohto návrhu, respektíve tieto práva môže ohroziť, ako sa to konštatuje v zákone o verejnom ochrancovi práv, čím zakladá dôvod na môj postup podľa ustanovenia § 21 ods. 3 zákona o verejnom ochrancovi práv.» 39. Prílohou návrhu je dokumentácia prezentujúca okrem iného nielen komunikáciu verejnej ochrankyne práv so , ale aj komunikáciu s Ministerstvom pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky vo veci zaujatia stanoviska k podaniu (prípisom č. 1324/2012/KVOP z 20. júla 2012), ktorým sa namieta nesúlad § 11 ods. 1 písm. g) zákona č. 229/1991 Zb. s čl. 1 ods. 1, čl. 13 ods. 3 a 4 a čl. 20 ods. 1 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu, t. j. prezentujúca komunikáciu s vecne príslušným orgánom verejnej správy, do pôsobnosti ktorého patrí aplikácia zákona č. 229/1991 Z. z., ktorá je obsahom prípisu ministra pôdohospodárstva a rozvoja vidieka Slovenskej republiky č. k. 2905/2012-430 zo 7. augusta 2012.

41. Ústavný súd v prvom rade pripomína, že už vo veci sp. zn. PL. ÚS 5/2014 uviedol, že „z predmetného návrhu nie je možné zistiť, či a aké základné práva alebo slobody môže ďalšie uplatňovanie napadnutých právnych noriem ohroziť, ale najmä z neho vôbec nevyplýva súvislosť s výkonom pôsobnosti verejného ochrancu práv“, a dodal, že „zákonná úprava postavenia verejného ochrancu práv vyplýva z ustanovenia § 1 zákona o verejnom ochrancovi práv, ktorý zdôrazňuje jej právne postavenie pri ochrane základných práv a slobôd, konkrétnych právnických a fyzických osôb“. V neposlednom rade ústavný súd v tejto veci judikoval, že verejný ochranca práv môže podať návrh podľa čl. 125 ústavy, „vždy však v súvislosti so svojou základnou ústavnou právomocou ochraňovať konkrétne, a nie abstraktné práva fyzických a právnických osôb... Ústavný súd trvá na... názore, že... verejný ochranca práv môže namietať neústavnosť len takého zákona, ktorý upravuje základné práva a slobody a ktorého aplikácia pripadá do úvahy vo veci, ktorú preskúmava v konaní o podnete právnickej alebo fyzickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy bez podnetu, ale v súvislosti s konkrétnou svojou činnosťou v rámci ústavou zverenej právomoci... v prípade, že verejná ochrankyňa práv nepreukáže svoj vzťah k riešeniu problému v konkrétnej veci, v ktorej podala návrh na vyslovenie nesúladu právnej normy podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ústavný súd ho odmietne podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde ako podaný zjavne neoprávnenou osobou.“. Tieto závery ústavný súd potvrdil aj uznesením sp. zn. PL. ÚS 40/2014 zo 17. decembra 2014, ako aj uznesením sp. zn. PL. ÚS 36/2015 z 10. júna 2015.

Inak povedané, túto podmienku nemožno považovať za splnenú v prípade, ak v čase rozhodovania ústavného súdu ide ešte o „živú vec“, t. j. ide o vec, o ktorej príslušný správny orgán ešte právoplatne nerozhodol, resp. ide o vec, ktorá nie je právoplatne ukončená v rámci všeobecného (správneho) súdnictva rozhodujúceho o opravnom prostriedku proti neprávoplatnému rozhodnutiu príslušného správneho orgánu.

44. Nadväzujúc na už uvedené, ústavný súd v súvislosti s rozhodovaním všeobecných súdov o opravnom prostriedku proti neprávoplatnému rozhodnutiu správneho orgánu pripomína, že v čl. 152 ods. 4 ústavy sa ustanovuje interpretačné pravidlo pre výklad a uplatňovanie zákonov a podzákonných všeobecne záväzných právnych predpisov, ktorým sa o. i. určuje, že zákon sa musí vysvetliť a uplatniť tak, aby bol v súlade s ústavou. V situácii, keď právnu normu možno vysvetľovať dvoma spôsobmi, pričom jeden výklad je v súlade s ústavou a druhý výklad je s ňou v nesúlade, nejestvuje ústavný dôvod na zrušenie takej právnej normy. Všetky štátne orgány majú vtedy ústavou určenú povinnosť uplatňovať právnu normu v súlade s ústavou (m. m. PL. ÚS 15/98).

Povedané inak, zo zásady ústavne konformného výkladu vyplýva tiež požiadavka, aby v prípadoch, ak pri uplatnení štandardných metód výkladu prichádzajú do úvahy rôzne výklady súvisiacich právnych noriem, bol uprednostnený ten výklad, ktorý zabezpečí plnohodnotnú, resp. plnohodnotnejšiu realizáciu ústavou garantovaných práv fyzických osôb alebo právnických osôb. Všetky orgány verejnej moci vrátane všeobecných súdov sú preto povinné v pochybnostiach vykladať právne normy v prospech realizácie ústavou (a tiež medzinárodnými zmluvami) garantovaných základných práv a slobôd (m. m. II. ÚS 148/06).

49. Z uvedených dôvodov ústavný súd rozhodol tak, ako to je uvedené vo výroku tohto uznesenia.

50. Podľa § 31 ods. 1 zákona o ústavnom súde k tomuto rozhodnutiu pripájajú odlišné stanovisko sudkyňa Ľudmila Gajdošíková a sudca Lajos Mészáros.

Poučenie:

Proti tomuto rozhodnutiu nemožno podať opravný prostriedok.

V Košiciach 28. októbra 2015