PL. ÚS 7/2017

PL. ÚS 7/2017

Odlišné stanovisko sudkyne Ľudmily Gajdošíkovej k odôvodneniu nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 7/2017

Podľa § 32 ods. 1 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 38/1993 Z. z. o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o ústavnom súde“) pripájam svoje odlišné stanovisko k odôvodneniu nálezu Ústavného súdu Slovenskej republiky (ďalej len „ústavný súd“) č. k. PL. ÚS 7/2017-159 z 31. mája 2017 (ďalej len „nález ústavného súdu“), ktorým ústavný súd rozhodol, že uznesenie Národnej rady Slovenskej republiky č. 570 z 5. apríla 2017 uverejnené pod č. 74/2017 Z. z. o zrušení článku V a článku VI rozhodnutia predsedu vlády Slovenskej republiky z 3. marca 1998 o amnestii uverejneného pod číslom 55/1998 Z. z., rozhodnutia predsedu vlády Slovenskej republiky zo 7. júla 1998 o amnestii uverejneného pod číslom 214/1998 Z. z. a rozhodnutia prezidenta Slovenskej republiky v konaní o milosť pre obvineného zo dňa 12. decembra 1997 č. k. 3573/96-72-2417 (ďalej len „uznesenie národnej rady“) je v súlade s Ústavou Slovenskej republiky (ďalej len „ústava“).

Súhlasila som s výrokom nálezu ústavného súdu, ale svoje rozhodnutie som založila na argumentoch, ktoré nie sú celkom totožné s tými, ktoré sú uvedené v odôvodnení nálezu ústavného súdu.

Nazdávam sa, že Národná rada Slovenskej republiky (ďalej len „národná rada“) ako jediný ústavodarný a zákonodarný orgán (podľa čl. 72 ústavy) prijatím ústavného zákona č. 71/2017 Z. z., ktorým sa mení a dopĺňa Ústava Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len „ústavný zákon č. 71/2017 Z. z. alebo „novela ústavy“), účinného od 4. apríla 2017 aj ako „orgán verejnej/quasi súdnej moci sui generis“/„orgán verejnej súdnej moci osobitnej povahy“

o organizácii Ústavného súdu Slovenskej republiky, o konaní pred ním a o postavení jeho sudcov v znení neskorších predpisov (§ 48a ‒ § 48b)].

Tieto skutočnosti, ktoré majú svoje ústavnoprávne dôsledky, považujem za relevantné a ústavným súdom za nespochybniteľné pri jeho rozhodovaní, ktoré som nemohla prehliadnuť pri nachádzaní pre mňa hlavných dôvodov pri posudzovaní súladu uznesenia národnej rady o zrušení amnestií a individuálnej milosti prijatého podľa čl. 86 písm. i) ústavy.

Forma uznesenia národnej rady je štandardnou formou jej rozhodovania. Osobitosť východiskovej situácie pre rozhodovanie ústavného súdu zvýrazňuje to, že uplatnenie novej právomoci národnej rady má síce formu uznesenia národnej rady, ale ide o rozhodnutie, ktoré nemá v našom právnom systéme obdobu a ako také je aj v odôvodnení nálezu ústavného súdu označené ako rozhodnutie sui generis, tak ako to býva v prípadoch celého radu iných atypických rozhodnutí. Nemyslím si, že označenie uznesenia národnej rady ako rozhodnutia osobitného druhu by mohlo mať zásadný vplyv na rozhodnutie ústavného súdu.

Za špecifikum uznesenia národnej rady považujem to, že - uznesenie národnej rady posudzované z hľadiska svojho obsahu je na jednej strane rozhodnutím individuálnej povahy, s externými ústavnoprávnymi účinkami, ktoré zasahuje do právneho postavenia individuálne určených osôb, na druhej strane zasahuje do činnosti orgánov verejnej moci, ktorú vykonávajú na základe im zverenej právomoci ústavou a zákonom, - uznesenie národnej rady podľa čl. 86 písm. i) ústavy je „všeobecne záväzné a vyhlasuje sa rovnako ako zákon“. Úlohou ústavného súdu bolo posúdiť súlad uznesenia národnej rady s princípmi demokratického a právneho štátu (čo v zásade znamená posúdiť jeho súlad s čl. 1 ods. 1 ústavy, t. j. musel sa zaoberať jeho povahou ako formou práva), - uznesenie národnej rady ako rozhodnutie s externými účinkami neobsahuje žiadne odôvodnenie (osobne považujem za odôvodnenie stanovisko národnej rady).

Ako už bolo naznačené, novela ústavy nesporne priniesla zmenu paradigmy doterajšieho textu ústavy presunom právomoci posudzovania (preskúmavania) aktov výkonnej moci z právomoci súdnej moci do sféry zákonodarnej moci (cestou ústavodarnej moci, t. j. aj moci meniť ústavu), čím sa podľa mňa stala národná rada orgánom verejnej quasi súdnej moci sui generis. Dôvod zmeny sa vzťahuje na rozhodnutia prijaté na ústavnej úrovni v minulosti, o ktorých sa predpokladalo, že sú stále súčasťou právneho poriadku Slovenskej republiky. Treba dodať, že tieto rozhodnutia boli prijaté už v období, keď Slovenská republika bola považovaná za právny štát. Novela ústavy nevyplynula z aktuálnych potrieb vývoja právneho štátu a jeho inštitútov. Novelou ústavy vyvolanou aj tlakom verejnosti chcela národná rada vyriešiť zneužitie (právo)moci ústavných činiteľov z minulosti. Tomu napokon zodpovedá aj jednoznačná formulácia čl. 154f ústavy, ktorá explicitne pripustila spätnú časovú pôsobnosť uznesenia národnej rady, t. j. v danej veci pravú retroaktivitu [(výnimku zo zákazu retroaktivity vyplývajúceho zo všeobecného princípu právneho štátu) čl. 1 ods. 1 ústavy].

Inštitút amnestie vo všetkých jeho známych podobách predpokladá, že sa berie do úvahy nielen jeho celkový zmysel, ale že sa prihliada aj na okolnosti jeho pôvodu a účelu, ktorému slúžil a slúži, teda že sa vníma jeho právny, morálny, sociálny, politický a historický kontext.

V odôvodnení nálezu ústavného súdu je načrtnutý stručný historický vývoj amnestií, pričom do odôvodnenia sa nedostalo objasnenie pôvodného zmyslu tohto inštitútu, hoci v samotnom rozhodnutí o amnestii predsedu vlády č. 55/1998 Z. z., ktoré bolo uznesením národnej rady zrušené, sa argumentuje aj ním. Pre lepšie pochopenie by som preto poukázala na vývoj amnestie od obdobia jej zrodu trochu komplexnejšie.

Z prameňov rímskeho práva venujú abolícii pozornosť Justiniánske Digesta, 48. kniha, 16. titul (K Turpilliánskemu uzneseniu senátu a k abolícii zločinov = Ad senatus consultum Turpillianum et de abolitionibus criminum). Tu vyslovili svoje názory na uvedený inštitút okrem iných takí významní rímski právnici ako Aemilius Papinianus a Domitius Ulpianus. Neskorý klasik Papinianus rozlišoval tri druhy abolitio ‒ publica, privata a ex lege. Abolitio publica vyhlasoval senát alebo výnimočne i cisár pri príležitosti sviatkov alebo iných radostných udalostí (nástup na trón, úspechy v štátnych záležitostiach). Pre abolitio privata bolo príznačné, že potrebovala návrh žalobcu. K abolícii zo zákona (abolitio ex lege) došlo v prípade smrti žalobcu alebo pri jeho trvalej zaneprázdnenosti. Z doplnení, ktorých autorom je Ulpianus, sa o abolitio publica možno dozvedieť, že tento druh abolície senát pravidelne vyhlasoval pri slávnostiach alebo výročiach cisárskej rodiny, ako aj pri iných príležitostiach, ktoré sa senátu zdali byť vhodné. Takéto senatus consulta pravdepodobne vzišli z cisárskeho návrhu (oratio); cisári sa však vôbec nemuseli spoliehať na senát, mohli ich vydať aj z vlastnej iniciatívy.

Inštitút amnestie z hľadiska jeho ďalšieho uplatňovania v stredoveku, v klasickej škole 18. storočia a v 19. a 20. storočí ako prerogatíva panovníka alebo parlamentu sa presadzoval najmä v podobe udeľovania milosti.

Milosť ako neobmedzená možnosť použitia v rukách absolutistického panovníka stratila na význame nástupom uplatňovania deľby moci a stala sa postupne brzdou moci výkonnej, ale aj zákonodarnej vo vzťahu k moci súdnej.

Amnestia a milosť majú spoločný základ, preto by rozdiel medzi nimi mohol byť čiastočne mätúci. Z teoretického hľadiska sa amnestia udeľuje predtým, ako dôjde k trestnému stíhaniu; milosť sa udeľuje potom, keď už trestné stíhanie začalo. Ani tento základný rozdiel však nemusí byť celkom jasný. Americký prezident Gerald Ford napríklad udelil milosť prezidentovi Richardovi Nixonovi predtým (a teda bez toho), aby bol Nixon obvinený z akéhokoľvek trestného činu. Súdy však umožnili, aby sa tieto dva termíny mohli používať ako vzájomne zameniteľné. Samotné nastolenie otázky, či sú amnestie zrušiteľné, súvisí so zmenou názoru v modernom právnom štáte (ústavnom štáte) na prerogatívy (výsady, výhradné práva) hlavy štátu (oprávnenie individuálne alebo hromadne odpúšťať a zmierňovať tresty uložené súdmi, ako aj ich právne následky) a na možnosť ich zneužitia. Rozhodnutie hlavy štátu (prezidenta, monarchu) bolo vnímané ako viac-menej ničím neobmedzené, konečné a nepreskúmateľné. Ide o otázku, či ho možno/nemožno preskúmať a ak ho možno preskúmať, ktorému ústavnému orgánu sa má táto právomoc zveriť, expressis verbis ide o preskúmanie uváženia, na základe ktorého hlava štátu rozhodla tak, ako rozhodla, z iného pohľadu ide vlastne o preskúmanie dôvodov rozhodnutia (jeho odôvodnenia).

Udelenie milosti pre obvineného na jednej strane rozhodnutím prezidenta Slovenskej republiky z 12. decembra 1997 č. k. 3573/96-72-2417 a na druhej strane udelenie amnestií rozhodnutiami predsedu vlády Slovenskej republiky o amnestii, a to rozhodnutím z 3. marca 1998 (článok V a článok VI) uverejneným pod číslom 55/1998 Z. z. a rozhodnutím zo 7. júla 1998 Z. z. uverejneným pod číslom 214/1998 Z. z., sú v náleze ústavného súdu viackrát hodnotené ako výraz zneužitia právomoci verejného činiteľa (zločin zneužívania právomoci verejného činiteľa podľa § 326 Trestného zákona).

Na prvý pohľad je pozoruhodná dátumom (3. marec 1998) vo vzťahu k dátumu výročia, na ktoré sa vzťahuje (1. január 1998), ako aj pokusom akoby prinavrátiť amnestii pôvodný antický zmysel a rozmer – a použiť ju ako „prostriedok na zmierenie bojujúcich strán“. Oproti pôvodnému zneniu „aténskej“ amnestie sa však predsa len niečím líši ‒ ide o jednostranný akt, hoci navonok smerujúci k zmiereniu; „pôvodná“ antická amnestia vychádzala z dohody dvoch strán, preto mala formu spoločnej prísahy, resp. formu uznesenia ľudového zhromaždenia; - ak by malo ísť o formu zmierenia, pravdepodobne by musela obsahovať v príslušných častiach (článok V a článok VI) skôr „opačné“ ustanovenia. Namiesto formulácie «Nariaďujem, aby sa nezačínalo a ak sa začalo, aby sa zastavilo trestné stíhanie za trestné činy spáchané v súvislosti s oznámením o zavlečení Michala Kováča mladšieho do cudziny (opravené: „trestné konanie pre podozrenie z trestných činov, ktoré mali byť spáchané v súvislosti s oznámeným zavlečením Michala Kováča mladšieho... do cudziny“» v duchu „zmierenia“ malo ísť inou cestou, napr.: „Toto rozhodnutie sa nijakým spôsobom nevzťahuje na trestné činy zneužívania právomoci verejného činiteľa podľa § 158 Trestného zákona....“ (v čase prijatia rozhodnutia platného a účinného, pozn.); to znamená, že tie najzávažnejšie podozrenia, resp. začaté konania mali byť výslovne vyňaté z amnestií; - dôraz na časti „amnestie“ v článku V a článku VI v bode 1 uznesenia národnej rady „upozorňuje“ na to, že amnestia je vnímaná tak, že bola vyhlásená práve z dôvodov eliminácie trestnosti prípravy a vykonania referenda a zavlečenia syna prezidenta Michala Kováča ml. do cudziny, t. j. v prospech „samých seba“, čo už samo osebe podľa môjho názoru vylučuje, že mohla byť urobená v záujme zmierenia. Ostatné tradičné ustanovenia prijatej amnestie spravidla tvoriace súčasť amnestie len „zahmlievajú“ jej skutočnú podstatu a vyznievajú potom značne nepresvedčivo. Domnievam sa, že z tohto hľadiska sa vo vzťahu k posudzovanému uzneseniu národnej rady mohla stať relevantnou aj otázka zrušenia celého rozhodnutia o amnestii.

Opakovane dávam do pozornosti to, čo som uviedla na začiatku môjho stanoviska, že kľúčovou otázkou, na ktorú reaguje nová ústavnoprávna úprava a prijaté

uznesenie

národnej rady, ktorá sa premietla aj do odôvodnenia nálezu ústavného súdu, je, či išlo o zneužitie právomoci ústavného činiteľa v právnom štáte. Všetky už uvedené skutočnosti a aj tie, ktoré sú uvedené v odôvodnení nálezu ústavného súdu, nasvedčujú tomu, že to tak bolo. Nazdávam sa však, že opakovane používané formulácie v odôvodnení nálezu ústavného súdu „na základe všeobecne známych skutočností“, „na základe všeobecne dostupných informácií“, „sa dá reálne predpokladať“ v súvislosti s formulovanými závermi v náleze ústavného súdu znižujú presvedčivosť argumentácie. Rovnako zoslabuje účinky odôvodnenia nálezu ústavného súdu jedna z posledných viet v odôvodnení nálezu ústavného súdu, ktorá explicitne nevylučuje, že na otázky, ktoré boli predmetom tohto konania, môžu byť aj iné názory. Pripustenie iných právnych názorov je štandardným prvkom demokratickej spoločnosti. Ústavný súd prezentoval svoj právny názor ako právny názor nezávislého súdneho orgánu ochrany ústavnosti.

Ako je to vlastne s princípom (zásadou) zákazu retroaktivity v právnom poriadku? Z diskusií o zavedení tohto princípu do ústav jednotlivých štátov vyplývajú tri poznatky: - v čase vzniku moderných ústav nemal vždy celkom jednoznačnú podporu; - pôvodne mal byť obmedzený len na trestné právo; - aj napriek jeho „ústavnému zakotveniu“ dochádzalo k jeho porušovaniu v praxi. V kontexte tohto poznatku je možno dôležitejšia otázka, či zo zákazu retroaktivity neexistuje žiadna výnimka alebo či pri vyvažovaní tohto princípu s iným princípom nemôže prevážiť iný (treba však povedať aj ktorý) princíp.

Zneužitie právomoci ústavného činiteľa by nemalo byť chránené právom a právnym poriadkom v tom zmysle (vôbec by mu nemal svedčiť princíp právnej istoty), že plynutie času môže zabrániť jeho právnemu postihu (nemal by mu nahrávať dokonca ani princíp zákazu retroaktivity). Inak vyjadrené, zodpovednosť za zneužitie právomoci ústavného činiteľa by nemala zaniknúť uplynutím času.

V spojitosti s teóriou právnych princípov, ich vzájomného vyvažovania a na pozadí takých zvučných mien v tejto oblasti ako Hans Kelsen, Josef Esser, Ronald Dworkin, Robert Alexy či Aharon Barak by som rada pripomenula aj tú skutočnosť, že vo svojej práci Účel práva sa Gustav Radbruch tiež zaoberal pozoruhodným pokusom o vyvažovanie niekoľkých hodnotových princípov (maxím). V tom zmysle viaceré výroky (sentencie, gnómy) v podstate predstavujú aj princípy práva a súčasne vypovedajú o silných napätiach, ktoré medzi nimi existujú.

Následky, ktoré vyplývajú z označeného rozporu, sú vždy otázkou miery/intenzity tohto rozporu so základnou ideou práva ‒ spravodlivosti. V prípade, ak takéto negatívne riešenie pre jeho nezanedbateľný zásah do fundamentálnych hodnôt, na ktorých spočíva ľudské spoločenstvo, dosiahne neznesiteľnú mieru, potom jednou z alternatív riešenia tohto konfliktu je to, ktoré je obsiahnuté v Radbruchovej formule, v duchu ktorej možno opustiť mantinely pozitívneho práva a právne akty verejnej moci, ktoré sú v extrémnom rozpore so spravodlivosťou, označiť za také, ktoré nemajú právnu platnosť im zabezpečovanú prostredníctvom princípu právnej istoty.

Z uvedeného vyplýva, že právny akt, ktorého účelom je pôsobiť na práva a povinnosti jeho adresátov (s výnimkou aktov technickej povahy), nemožno definovať iba prostredníctvom výpočtu jeho formálnych znakov, pretože jeho fundamentálnou náležitosťou je jeho hodnotová viazanosť na ideu spravodlivosti podľa všeobecného prirodzeno-právneho princípu, teda na také konanie jeho pôvodcu, ktoré je nielen v súlade s formálno-právnymi požiadavkami určenými pre jeho vydanie, ale je tiež spravodlivé.

Napokon sa vrátim k argumentácii prostredníctvom Radbruchovej formuly, ktorej znenie si treba opakovane pripomenúť: „Konflikt medzi spravodlivosťou a právnou istotou možno riešiť len tak, že pozitívne právo, zaručené predpismi a mocou, má prednosť aj vtedy, keď je obsahovo nespravodlivé a neúčelné, to však okrem prípadu, kedy rozpor medzi pozitívnym zákonom a spravodlivosťou dosiahne takú neznesiteľnú mieru, že zákon ako nepatričné právo (unrichtiges Recht) musí ustúpiť spravodlivosti.“ (Radbruch, G. Zákonné neprávo a nadzákonné právo. In: Človek v práve. Göttingen 1957, s. 119). Ide o názor na zákonné neprávo a na „nadzákonné právo“ (ako kritérium spravodlivosti), ktoré ho nahrádza. Pre úplnosť treba dodať, že Gustav Radbruch mal pri týchto svojich úvahách na zreteli nielen nespravodlivé právo, ale priamo zločinné právo.