3Svk/21/2021

ROZSUDOK

V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom z predsedníčky senátu JUDr. Kataríny Benczovej a zo sudkýň Mgr. Kristíny Babiakovej (sudkyňa spravodajkyňa) a JUDr. Zuzany Šabovej, PhD. v právnej veci žalobcu: V. U., Š. Y. XX, J., zastúpeného advokátom JUDr. Pavlom Gráčikom, Farská 40, Nitra, proti žalovanému: Okresný úrad Nitra, odbor cestnej dopravy a pozemných komunikácií, Štefánikova trieda 69, Nitra, za účasti: 1) MH INVEST, s.r.o., Mlynské Nivy 44/A, Bratislava, IČO: 36724530, zastúpeného JUDr. Allanom Böhmom, advokátom, Jesenského 2, Bratislava a ostatných pribratých účastníkov konania: 2) Nitra Invest, s.r.o., Mostná 29, Nitra, IČO: 36561690, zastúpený advokátskou kanceláriou AK Šranko s.r.o., Mostná 29, Nitra, IČO: 50485601, 3) SLOVENSKÝ VODOHOSPODÁRSKY PODNIK, štátny podnik, Radničné námestie 8, Banská Štiavnica, IČO: 36022047, 4) Západoslovenská vodárenská spoločnosť, a.s., Nábrežie za hydrocentrálou 4, Nitra, IČO: 36550949, zastúpená JUDr. Annou Polonyovou, advokátkou, Chorvátska 12, Bratislava, 5) Železnice Slovenskej republiky, Bratislava, Klemensova 8, Bratislava, IČO: 31364501, 6) Slovenská agentúra pre rozvoj investícií a obchodu, Trnavská cesta 100, Bratislava, 7) Združenie domových samospráv, Rovniankova 14, Bratislava, korešpondenčná adresa: Námestie SNP 13, P. O. BOX 218, Bratislava, IČO: 31820174, 8) DESIGN ENGINEERING, a. s., Palisády 33, Bratislava, IČO: 36609633, 9) S.. S. V., V. XXX, X., 10) V.. M. L., H. XX, G., 11/ F.. Z. S., K. O. X, J., 12/ K. I., Z. X, J., 13/ K. U., K. O. XX, J., v konaní o správnej žalobe zo dňa 26. novembra 2018 proti rozhodnutiu žalovaného č. OU-NR-OCDPK-2018/031983 zo dňa 27. augusta 2018, konajúc o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Nitre č. k. 11S/234/2018 - 477 zo dňa 2. decembra 2020, takto

1. Mesto Nitra (ďalej len „prvostupňový orgán“) vydalo dňa 18. apríla 2018 povolenie na predčasné užívanie stavby pred odovzdaním a prevzatím všetkých dodávok stavby do 31. mája 2019 stavby „Príprava strategického parku Nitra“ v rozsahu: SO 111 účelová komunikácia medzi križovatkami „K“ - „I“, SO 112 účelová komunikácia medzi križovatkami „I“ - „TIP“, SO 113 účelová komunikácia medzi „TIP“ a križovatkou „A“, SO 120 účelová komunikácia medzi križovatkami „J“ a „L“, SO 121 účelová komunikácia od križovatky „H“ po strategický park, SO 126 okružná križovatka „TIP (P)“, SO 207 most na komunikácii „K-I“ nad potokom Jelšina, SO 208 tesniaca vaňa pod ŽSR, SO 255 oporný múr v km 1,5 medzi križovatkami „K- I“, SO 305 PHS pri ÚK medzi križovatkami „K“ a „I“ od km 1,525 po KÚ, SO 306 PHS pri ÚK medzi križovatkou „I“ - a „TIP“, SO 307 PHS pri ÚK od TIP po km 1,425 MK „TIP“ a „A“ na parcelách v k. ú. X., S., Č. M. L.. 2. Proti rozhodnutiu prvostupňového orgánu podala odvolanie spoločnosť Nitra Invest, s.r.o. podaním zo dňa 4. mája 2018 a žalobca podaním zo dňa 2. mája 2018. 3. O podaných odvolaniach rozhodol Okresný úrad Nitra, odbor cestnej dopravy a pozemných komunikácií (ďalej ako „žalovaný“) podľa § 3 ods. 5 písm. c) zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v spojení so zákonom č. 180/2013 Z. z. o organizácii miestnej štátnej správy a o zmene a doplnení niektorých zákonov a v súlade s § 32, § 46 a § 58 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konania rozhodnutím zo dňa 27. augusta 2018 tak, že odvolanie spoločnosti Nitra Invest, s.r.o. a žalobcu zamietol a potvrdil rozhodnutie prvostupňového orgánu (ďalej aj ako „napadnuté rozhodnutie“ alebo „rozhodnutie žalovaného“). 4. Žalovaný v napadnutom rozhodnutí uviedol, že žalobca nebol účastníkom predmetného konania a stavebný úrad nemal povinnosť sa s jeho námietkami vysporiadať. Poukázal na okruh účastníkov kolaudačného konania podľa ustanovenie § 78 ods. 1 zákona č. 50/1976 Zb. o územnom plánovaní a stavebnom poriadku (ďalej ako „stavebný zákon“). V súlade s § 140c ods. 8 stavebného zákona preskúmal odvolanie žalobcu, a to v rozsahu, v akom namietal nesúlad povolenia na užívanie s obsahom rozhodnutia podľa osobitného predpisu.

5. Žalobca podal proti napadnutému rozhodnutiu žalovaného správnu žalobu, ktorou žiadal, aby Krajský súd v Nitre (ďalej len „správny súd“) rozhodnutie žalovaného v spojení s prvostupňovým rozhodnutím zrušil a vec vrátil prvostupňovému orgánu na ďalšie konanie. 6. Žalobca namietal vecnú príslušnosť mesta Nitra rozhodovať v predmetnej veci, nerešpektovanie § 9 vyhlášky Ministerstva životného prostredia SR č. 453/2009 Z. z., ktorou sa vykonávajú niektoré ustanovenia stavebného zákona a porušenie § 66 ods. 4 písm. d) stavebného zákona. Poukázal na to, že prebieha súdne konanie o preskúmanie zákonnosti rozhodnutí vydaných podľa zákona č. 24/2006 Z. z. o posudzovaní vplyvov na životné prostredie a o zmene a doplnení niektorých zákonov v znení neskorších predpisov (ďalej ako „zákona o EIA“), tiež na to, že žalovaný mal preskúmať rozhodnutie prvostupňového orgánu v celom rozsahu a vziať na zreteľ všetky nesprávnosti tohto rozhodnutia, teda nie len tie, ktoré žalobca v odvolaní namietal a na skutočnosť, že samotný strategický park nebol posudzovaný z hľadiska vplyvov na životné prostredie. Namietal, že povolenie na predčasné užívanie stavby sa doručovalo 45 subjektom, pričom tam nie sú uvedení účastníci konania zo zisťovacieho konania, hoci sú správnemu orgánu známi. 7. Žalovaný vo vyjadrení uviedol, že v odvolacom konaní nevyšli najavo žiadne skutočnosti, ktoré by nasvedčovali tvrdeniu žalobcu o tom, že v stavebnom konaní a vo vydanom povolení na užívanie boli porušené ním citované právne normy. K námietkam žalobcu, že povolenie na užívanie nebolo doručené účastníkom konania zo zisťovacieho konania a že o tomto konaní nebol informovaný, uviedol, že povolenie na užívanie bolo zverejnené na vývesných tabuliach obcí, v katastrálnych územiach, ktorých sa stavba nachádza ako i na internetových stránkach podľa § 140c ods. 8 stavebného zákona. S poukazom na § 78 ods. 1 stavebného zákona mal za to, že žalobca nebol účastníkom konania a stavebný úrad a ani žalovaný nemal povinnosť sa s akýmikoľvek jeho námietkami vysporiadať. Žalovaný preto v súlade s § 140c ods. 8 stavebného zákona preskúmal odvolanie žalobcu a to v rozsahu, v akom žalobca namietal nesúlad povolenia na užívanie s obsahom rozhodnutia podľa osobitného predpisu. Navrhol, aby súd podanú žalobu zamietol ako nedôvodnú.

8. Správny súd rozsudkom č. k. 11S/234/2018 - 477 zo dňa 2. decembra 2020 podľa § 191 ods. 1 písm. g) SSP napádané rozhodnutia zrušil a vec vrátil prvostupňovému správnemu orgánu na ďalšie konanie, a to z dôvodu, že v priebehu administratívneho konania došlo k podstatnému porušeniu ustanovení o konaní pred orgánom verejnej správy, ktoré mohlo mať za následok vydanie nezákonného rozhodnutia alebo opatrenia vo veci samej. 9. S poukazom na žalobcom formulované dôvody žaloby a obsah predloženého administratívneho spisu, správny súd uviedol, že v súlade s § 77 stavebného zákona kolaudačné konanie vykonáva stavebný úrad, ktorý vydal stavebné povolenie, teda Mesto Nitra. Mesto Nitra rozhoduje ako špeciálny stavebný úrad podľa § 120 stavebného zákona a podľa § 3a ods. 4 zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon), ktorý určuje pôsobnosť štátnej cestnej správy tak, že pre stavby miestnych a účelových pozemných komunikácií určuje pôsobnosť príslušných obcí. 10. Správny súd pri posudzovaní námietok žalobcu vychádzal z toho, že žalobca podal žalobu ako zainteresovaná verejnosť podľa § 178 ods. 3 SSP. Rozhodol, že žalobca, ktorý bol účastníkom zisťovacieho konania navrhovanej činnosti „Automotive Nitra project“, čo v konaní nebolo sporné, mal byť účastníkom všetkých povoľovacích konaní ex lege podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA, a teda i konania o povolení časovo obmedzeného predčasného užívania časti stavby. Dospel k záveru, že na posúdenie účastníctva žalobcu v kolaudačnom konaní bolo potrebné postupovať podľa § 78 ods. 1 stavebného zákona, ktorý je v stavebnom konaní zákonom špeciálnym vo vzťahu k všeobecnému predpisu o správnom konaní - správnemu poriadku. Doplnil však, že pokiaľ správne orgány pri zisťovaní okruhu účastníkov kolaudačného konania vychádzali striktne len z § 78 ods. 1 stavebného zákona, ich postup nemožno považovať za súladný so zákonom, keďže z § 24 ods. 2 zákona o EIA vyplýva, že účastníci zisťovacieho konania sú účastníkmi všetkých následných povoľovacích konaní, teda i kolaudačného konania. Uzavrel, že napriek tomu, že pri vydaní stavebného povolenia správne orgány so žalobcom ako s účastníkom konania konali, v kolaudačnom konaní vymedzili účastníctvo len v súlade s § 78 ods. 1 stavebného zákona a neprihliadli na to, že účastníkmi konania aj v tomto povoľovacom konaní sú ex lege účastníci zisťovacieho konania, ktoré tomuto povoľovaciemu konaniu predchádzalo v súlade so zákonom o EIA.

11. Proti rozsudku správneho súdu podal v zákonnej lehote žalovaný (sťažovateľ) kasačnú sťažnosť podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP navrhol, aby kasačný súd rozsudok správneho súdu zrušil a vec mu vrátil na ďalšie konanie.

súdnictve podľa § 6 ods. 1 v spojení s § 3 ods. 1 písm. b) SSP. Bol toho názoru, že správny súd mal konanie zastaviť podľa § 99 ods. 1 písm. g) SSP. 13. Kasačnú sťažnosť podal aj pribratý účastník konania MH Invest, s.r.o., ktorý však v stanovenej lehote nezaplatil súdny poplatok. Z toho dôvodu správny súd uznesením č. k. 11S/ 234/2018 - 626 zo dňa 19. júla 2021 konanie o jeho kasačnej sťažnosti zastavil.

15. Ku kasačnej sťažnosti sa vyjadril aj pribratý účastník konania 4), ktorý poukázal na to, že správny súd pribratým účastníkom konania nepriznal náhradu trov konania s odôvodnením, že výzvu doručenú účastníkom konania a ich právnym zástupcom na vyjadrenie sa k žalobe, nepovažoval za uloženie povinnosti. Krajský súd podľa jeho názoru neodôvodnil, prečo nepovažoval za uloženie povinnosti právne zastúpenému pribratému účastníkovi konania predvolanie na pojednávanie dňa 25. novembra 2020, na ktoré ho predvolal dňa 11. júna 2020 s poučením, že ho považuje za potrebné vypočuť a s upozornením, že ak sa bez ospravedlnenia nedostaví, môže ho správny súd predviesť a uložiť mu náhradu trov predvedenia a poriadkovú pokutu 500 eur. Stotožnil sa s právnym názorom sťažovateľa.

Keďže napadnuté rozhodnutie bolo časovo obmedzené do 31. mája 2019, už nemôže vzniknúť situácia, kedy by v čase vykonania súdneho prieskumu takéto rozhodnutie napĺňalo legálnu definíciu rozhodnutia tak, ako je táto ustanovená v § 3 ods. 1 písm. b) SSP, teda kedy by správnou žalobou napadnuté rozhodnutia mohli (v čase vykonania súdneho prieskumu) zakladať, meniť alebo rušiť práva a povinnosti fyzických či právnických osôb.

Vo vyjadrení tiež uviedol, že žalobca nikdy nebol, nemal byť a ani byť nemohol účastníkom kolaudačného konania a stotožnil sa s právnym názorom sťažovateľa. Poukázal na to, že aplikácia ustanovenia § 24 ods. 2 zákona o EIA je v zmysle jeho znenia (obsahu) limitovaná výlučne na následné, po konaní podľa tretej časti Zákona o EIA nasledujúce „povoľovacie konania k navrhovanej činnosti alebo jej zmene“. Nevzťahuje sa preto na akékoľvek následné povoľovacie konanie, ako to nesprávne v rozpore s predmetným zákonným ustanovením tvrdí krajský súd v odôvodnení napadnutého rozsudku, ale výlučne na povoľovacie konanie k navrhovanej činnosti alebo jej zmene. Kolaudačné konanie, tzn. konanie o vydanie povolenia na trvalé alebo dočasné užívanie stavby alebo jej zmeny, pritom nie je povoľovacím konaním k navrhovanej činnosti alebo jej zmeny, t.j. nie je konaním, ktoré má na mysli ustanovenie § 24 ods. 2 zákona o EIA.

Slovenskej republiky, vrátane jeho veľkého senátu.

V. A K povinnosti správneho súdu zastaviť konanie

Počas súdneho konania na správnom súde preskúmavané rozhodnutie dňa 31. mája 2019 stratilo účinnosť. 23. Podľa ustanovenia § 99 písm. g) SSP „Správny súd konanie uznesením zastaví, ak g) odpadol dôvod na pokračovanie v konaní a nejde o prípady ustanovené v písmenách c) a d).

Pôjde o odlišné situácie, najmä o prípady faktického zániku účinkov či už žalobou napadnutého rozhodnutia alebo opatrenia, ktoré môžu byť spojené buď s faktickým postupom žalovaného orgánu verejnej správy, s vydaním rozhodnutia podľa osobitných predpisov či s uplynutím času v prípade časovo limitovaných rozhodnutí a opatrení orgánov verejného správy.

25. Rovnako ako všetky iné ustanovenia, aj § 99 písm. g) SSP podlieha ústavnokonformnému výkladu (mutatis mutandis rozhodnutie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. II. ÚS 142/2015 zo dňa 10. marca 2015, publikované v ZNaUÚS pod č. 58/2015).

26. Práve z tohto dôvodu nemožno zastaviť správny súdny prieskum takého rozhodnutia alebo opatrenia, ktoré už zasiahlo do právnej sféry dotknutých subjektov (zasiahlo do ich subjektívnych práv a povinností, resp. ak tieto práva už boli realizované), i keď počas súdneho prieskumu jeho účinky zanikli. Je tomu tak preto, že obsah súdnej ochrany v správnom konaní sa po uplynutí účinkov žalovaného rozhodnutia dostáva do sekundárnej podoby, ktorej podstatou je vytvorenie základu pre prípadný nárok na náhradu škody (obdobne tiež rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. III. ÚS 274/2018 zo dňa 13. novembra 2018, sp. zn. III. ÚS 416/2018 zo dňa 16. januára 2019 a iné).

27. Zastaviť správne súdne konanie s odkazom na § 99 písm. g) SSP nemožno ani vtedy, ak je na pokračovaní súdneho prieskumu daný verejný záujem explicitne garantovaný/chránený právom, i keď účinky napadnutého rozhodnutia správneho orgánu počas súdneho prieskumu pominuli (rozhodnutia Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. I. ÚS 529/2019 zo dňa 19. januára 2021, sp. zn. I. ÚS 380/2019 zo dňa 13. júla 2021 a iné).

418/2018-41 zo dňa 29. januára 2019 uviedol, že „ak už dané subjektívne práva boli uplatnené, nemožno ani v dôsledku uplynutia času bez ďalšieho zastaviť správne súdne konanie a odmietnuť súdnu ochranu, pretože jej primárny obsah založený na možnosti zrušenia nezákonného rozhodnutia alebo opatrenia sa tým dostáva do sekundárnej podoby, ktorej podstatou je vytvorenie základu pre náhradu škody podľa zákona č. 514/2003 Z. z. o zodpovednosti za škodu spôsobenú pri výkone verejnej moci a o zmene niektorých zákonov.“ Ak má zainteresovaná verejnosť podozrenie, že štát resp. jeho orgány v konkrétnom prípade postupujú v rozpore s ústavnými požiadavkami podľa čl. 44 ods. 4 Ústavy SR, má v zmysle ustanovení SSP možnosť obrátiť sa na nezávislý súd, ktorý predmetné konanie podrobí súdnemu prieskumu. Žalobca ako zainteresovaná verejnosť sa v okolnostiach prejednávanej veci domáhal ochrany práva na priaznivé životné prostredie, teda zastupoval verejný záujem. Verejný záujem na preskúmaní negatívneho zásahu do životného prostredia existuje a pretrváva v okolnostiach danej veci aj po časovom uplynutí povolenia. Kasačný súd v súvislosti s touto

V. B Zainteresovaná verejnosť ako účastník kolaudačného konania

31. Podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA dotknutá verejnosť má postavenie účastníka v konaniach uvedených v tretej časti a následne postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, ak uplatní postup podľa odseku 3 alebo odseku 4, ak jej účasť v konaní už nevyplýva z osobitného predpisu. (pozn. kasačného súdu: pojem „dotknutá verejnosť“ je totožný s pojmom „zainteresovaná verejnosť“)

33. Ako vyplýva z citovaných ustanovení, zákon o EIA stanovuje, že zainteresovaná/dotknutá verejnosť, ktorá bola účastníkom konania podľa zákona o EIA (postup podľa odseku 3 alebo odseku 4), je následne ex offo účastníkom v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo

34. Správny súd v napadnutom rozsudku bez bližšieho odôvodnenia prijal jednoznačný záver, že za „povoľovacie konanie“ v zmysle zákona o EIA je potrebné považovať aj konanie kolaudačné, a preto sa ustanovenie § 24 ods. 2 zákona EIA použije prednostne pred ustanovením § 78 ods. 1 stavebného zákona.

36. Aarhuský dohovor a tiež Smernica o EIA práva verejnosti na účasť v administratívnom alebo súdnom konaní viažu na „povolenie činností/projektov“. Smernica o EIA, ktorá je implementovaná do slovenského právneho poriadku, „povolenie“ definuje ako rozhodnutie príslušného orgánu alebo orgánov, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať projekt (čl. 1 ods. 2 písm. c) Smernice EIA) a pojem „projekt“ definuje ako realizáciu stavieb alebo iných zariadení alebo plánov, iné zásahy do prírodného prostredia a krajiny, vrátane ťažby nerastných surovín (čl. 1 ods. 2 písm. a) Smernice EIA). Uvedené definície Súdny dvor Európskej únie (ďalej ako „SD EÚ“) vo svojej rozhodovacej činnosti konkretizuje tak, že napr. predĺženie existujúceho povolenia na prevádzku letiska nie je možné bez realizácie stavieb alebo zásahov meniacich fyzickú realitu dotknutej krajiny kvalifikovať ako „projekt“ v zmysle článku 1 ods. 2 Smernice EIA (rozhodnutie SD EÚ C-275/09, Brussels Hoofdstedelijk Gewest and others, bod 24) alebo, že pokračovanie v prevádzke existujúcej skládky je „povolením“ v zmysle článku 1 ods. 2

Rovnako zákon o EIA v § 3 písm. j) povolenie definuje ako rozhodnutie povoľujúceho orgánu vydané v povoľovacom konaní, ktoré oprávňuje navrhovateľa realizovať navrhovanú činnosť alebo zmenu povolenej navrhovanej činnosti. Ako „činnosť“ definuje zákona o EIA, v zhode so Smernicou EIA, realizáciu stavieb, iných zariadení, realizačný zámer alebo iný zásah do prírodného prostredia alebo do krajiny meniaci fyzické aspekty lokality vrátane ťažby nerastnej suroviny (§ 3 písm. f) zákona o EIA).

krajiny. 39. Použijúc takto zadefinované východiská kasačný súd posúdil, akú povahu má kolaudačné povolenie alebo povolenie na predčasné užívanie stavby (spoločné ustanovenia § 76 až 84 stavebného zákona, ďalej spolu ako „kolaudačné povolenie/konanie“). Podľa kasačného súdu kolaudačné povolenie, ktorým sa povoľuje užívanie stavby na určený účel, bez ďalšieho nie je povolením, ktorým sa povoľuje realizácia prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo

40. Ak teda podľa § 24 ods. 2 zákona o EIA má dotknutá verejnosť postavenie účastníka v povoľovacom konaní k navrhovanej činnosti alebo jej zmene, kasačný súd je toho názoru, že ide len o také povoľovacie konania, ktoré spĺňajú definíciu „činnosti“ podľa Aarhuského dohovoru, Smernice EIA ako aj zákona o EIA. Keďže kolaudačné konanie bez ďalšieho nie je konaním, ktorého výsledkom je vydanie povolenia na „činnosť“ - realizáciu prác či zásahov meniacich fyzický stav stavieb alebo dotknutej krajiny, zainteresovanej verejnosti bez ďalšieho podľa zákona o EIA nevzniká postavenie účastníka kolaudačného konania.

41. Uvedený záver nič však nemení na tom, že v zmysle § 140c ods. 8 stavebného zákona, podľa ktorého proti kolaudačnému rozhodnutiu, ktorému predchádzalo konanie podľa zákona o EIA, má právo podať odvolanie aj ten, kto nebol účastníkom konania, ale len v rozsahu, v akom sa namieta nesúlad povolenia s obsahom rozhodnutia podľa zákona o EIA.

42. Kasačný súd sa zaoberal aj námietkou žalobcu, že sťažovateľ nebol riadne zastúpený svojou zamestnankyňou pri podávaní kasačnej sťažnosti, ktorú vyhodnotil ako nedôvodnú, keďže na č.l. 578 súdneho spisu sa nachádza splnomocnenie pre JUDr. Silviu Bellerovú na spísanie kasačnej sťažnosti.