4Svk/51/2022

UZNESENIE

Najvyšší správny súd Slovenskej republiky, v právnej veci sťažovateľky (žalobkyne): 1. maloletá X. M., narodená X. I. XXXX, bytom X. H. XXXX/XX, XXX XX Z., zastúpená zákonným zástupcom: R.. L. M., B.., narodený XX. W. XXXX, bytom X. H. XXXX/XX, XXX XX Z., 2. maloletá H. M., narodená X. J. XXXX, bytom B. XX, XXX XX Z., zastúpená zákonným zástupcom: W.. R. M., narodený XX. X. XXXX, bytom B. XX, XXX XX Z., obidve právne zastúpené: advokátska kancelária G. Lehnert, s.r.o., so sídlom Rajská 7, 811 08 Bratislava, ICO: 31347762, proti žalovanému: Regionálny úrad verejného zdravotníctva Bratislava hlavné mesto so sídlom v Bratislave, Ružinovská 8, 820 09 Bratislava, o preskúmanie zákonnosti vyhlášky žalovaného č. 276/2021 zo dňa 1. decembra 2021, konajúc o kasačnej sťažnosti proti uzneseniu Krajského súdu v Bratislave, č.k. 1S/322/2021-69 zo dňa 7. apríla 2022, takto

rozhodol:

I. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky kasačnú sťažnosť proti uneseniu Krajského súdu v Bratislave č.k. 1S/322/2021-69 zo dňa 7 . apríla 2022 zamieta. II. Žiaden z účastníkov nemá právo na náhradu trov konania.

Odôvodnenie

I. Konanie pred krajským súdom

2. Napadnutou vyhláškou Regionálneho úradu verejného zdravotníctva Bratislava hlavné mesto so sídlom v Bratislave č. 276/2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia pre obmedzenie prezenčnej výučby zariadení pre deti a mládež v územnom obvode okresov Bratislava I až V, Malacky, Pezinok a Senec, ktorá bola žalobkyniam oznámená jej zverejnením vo Vestníku vlády Slovenskej republiky pod č. 276/2021 dňa 1. decembra 2021, žalovaný s účinnosťou od 6. decembra 2021 nariadil podľa ust. § 48 ods. 4 písm. e) zákona č. 355/2007 Z.z. obmedzenie zariadení pre deti a mládež v územnom obvode okresov Bratislava I až V, Malacky, Pezinok a Senec zákazom prezenčného vzdelávania, a to: a) 2. stupeň základných škôl, b) školy pre deti a žiakov so špeciálnymi výchovno-vzdelávacími potrebami, s výnimkou materských škôl a 1. stupňa základných škôl,

3. Z odôvodnenia rozhodnutia správneho súdu vyplýva, že prípustnosť podania žaloby žalobkyne dôvodili, poukazom na uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky, ktorý vo svojom uznesení, sp.zn. III. ÚS 291/2021 z 27. apríla 2021 konštatoval, že ustanovenia Vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 77/2020, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí, vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 3/2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí, vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 13/2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí a vyhlášky Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky č. 45/2021, ktorou sa nariaďujú opatrenia pri ohrození verejného zdravia k obmedzeniam prevádzok a hromadných podujatí „5W správnym aktom vydaným orgánom verejnej správy pri plnení jej úloh, ktorý má napriek

Ústavný súd Slovenskej republiky taktiež konštatoval, že „osoba dotknutá opatrením Úradu verejného zdravotníctva vydaným na predchádzanie chorobám a pri ohrození verejného zdravia je oprávnená napadnúť toto opatrenie všeobecnou správnou žalobou, ktorá zakladá prednostnú právomoc všeobecného súdu oproti subsidiárnej právomoci ústavného súdu rozhodnúť o ochrane základných práv dotknutej osoby v konaní o ústavnej sťažnosti podľa čl. 127 Ústavy" (bod 18. prvá veta cit. uznesenia). V zmysle cit. uznesenia Ústavného súdu Slovenskej republiky podľa žalobkýň napadnutá vyhláška žalovaného predstavuje hybridný správny akt, ktorý je možné napadnúť jedine prostredníctvom správnej žaloby v správnom súdnom konaní.

Konštatoval, že správne súdnictvo je založené na princípe generálnej klauzuly (§ 7 SSP), ktorá je formulovaná tak, že súdy v zásade preskúmavajú všetky rozhodnutia, oparenia, správne akty orgánov verejnej správy, s výnimkou tých, ktoré zákon výslovne z prieskumu

absentuje vrchnostenský vzťah medzi orgánom verejnej správy a adresátom daného aktu. Co sa týka skúmanej otázky, tú predstavuje zákonnosť predmetu prieskumu. Správny súd teda koná a rozhoduje o tom, či rozhodnutím, opatrením, iným zásahom orgánu verejnej správy bol porušený zákon, alebo iný všeobecno-záväzný právny predpis, alebo či je orgán verejnej správy v strave nezákonnej nečinnosti atď."

Na rozdiel od uloženia povinnosti, ktoré môže mať jednu zo štyroch foriem uvedených v taxatívnom výpočte čl. 13 ods. 1, ústavne konformné obmedzenie základného práva alebo slobody musí mať formu zákona, ktorý splnil všetky podmienky určené pre schvaľovanie zákona. Zákon, ktorý primárne upravuje právomoc vlády v čase vyhláseného núdzového stavu obmedziť základné práva a slobody je Zákon o bezpečnosti štátu, ktorý v čl. 5 ods. 3 taxatívne vymenúva základné práva a slobody, ktoré vláda môže počas núdzového stavu obmedziť, prípadne aké povinnosti môže uložiť a zároveň vládu pri obmedzovaní práv a slobôd a ukladaní povinností limituje rozsahom, časom a postihnutým

predpisov. Ide teda o aplikáciu práva vyjadreného v Ústave SR, ústavných zákonoch a zákonoch, ktoré vláda robí v rámci svojej Ústavou SR a Zákonom o bezpečnosti štátu zverenej právomoci. 8. Správny súd ďalej uviedol, že na rozdiel od normatívnych právnych aktov, individuálny správny akt (po nadobudnutí právoplatnosti) vytvára hmotné právo medzi účastníkmi konkrétneho administratívneho konania a záväzne upravuje ich právne pomery, teda nemá všeobecnú záväznosť. Na uvedené nadväzuje aj právna úprava vymedzená v ust. § 32 ods. 3 SSP, v zmysle ktorej účastníkom správneho súdneho konania sú aj tí, ktorí boli účastníkmi administratívneho konania. Treba si uvedomiť, že preskúmavanie rozhodnutie (opatrenie) orgánu verejnej správy môže konštituovať alebo deklarovať práva a povinnosti určitým fyzickým alebo právnickým osobám, alebo sa môže priamo dotýkať práv takýchto osôb. Pokiaľ tieto osoby mali v administratívnom konaní, v ktorom bolo vydané žalobou napadnuté rozhodnutie alebo opatrenie postavenie účastníkov konania, mohli by byť na svojich subjektívnych právach dotknutí aj rozhodnutím správneho súdu. Preto všetky tieto osoby musia

V opačnom prípade nastáva procesné absurdná situácia, kedy by správny súd rozhodoval o právach a povinnostiach neurčitého počtu subjektov, a títo by zároveň neboli účastníkmi súdneho konania. Nie je preto na mieste komparácia právnej úpravy Českej republiky, kde všeobecný predpis o správnom konaní pozná inštitút tzv. opatrení obecní povahy“ (§ 171 a nasl. zákona č. 500/2004 Sb.) a zákon priamo zakladá právomoc správneho súdu tieto akty preskúmavať (§ 4 ods. 2 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb. soudní rád správni). Právomoc správneho súdu v SR je možné založiť iba zákonom, nie rozhodnutím Ústavného súdu SR o hybridnej povahe správneho aktu ( Z povahy moci verejné plyne, že nerozumí se sama sebou, nýbrž že musí se zakládati na právni norme. Ústavní listina obsahuje v §§ 89 a 90 pozitívni ustanovení, z nichž jest patrno, že výsostná právomoc muže se zakládati jen na zákone a toliko podrobná úprava muže býti svéfena moci narizovací. Z této základní zásady sluší vycházeti pri posuzování otázky, zdali je možno rozhodovací právomoc úřední, která je zrejmé právomocí výsostní, založiti na analógii.

9. Krajský súd poukázal na to, že ust. § 7 písm. c) SSP vylučuje právomoc správneho súdu pri preskúmavaní všeobecne záväzných právnych predpisov (normatívnych právnych aktov). Dôvody pre vyňatie vecí uvedených v ust. § 7 SSP zo súdneho prieskumu sú však predovšetkým procesného charakteru. Ide najmä o aplikáciu zásady subsidiarity súdneho prieskumu a negáciu tých verejno-správnych vecí, pri ktorých nie je daný priamy dotyk na subjektívnych právach alebo sú spojené s inými než právnymi odbornými otázkami. Primárnym účelom správneho súdnictva je poskytovanie ochrany subjektívnym právam fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy (§ 2, § 5 ods. 2 SSP).

Z tohto dôvodu preto správne súdnictvo vo všeobecnosti neposkytuje ochranu vo vzťahu k všeobecne záväzným právnym predpisom orgánov verejnej správy. Adresátom týchto predpisov je totiž v zásade neurčitý počet osôb. Jedinou výnimkou v tomto smere však naďalej zostáva preskúmavanie zákonnosti všeobecne záväzných nariadení orgánov územnej samosprávy v zmysle § 357 až 367 SSP. Pokiaľ preto zákon v § 3 ods. 1 písm. a) SSP spája administratívne konanie aj s vydávaním normatívnych správnych aktov, je nutné pod týmito rozumieť práve všeobecne záväzné nariadenia obcí, miest, mestských častí a samosprávnych

Takýto model pritom prešiel aj kontrolou ústavnosti (nález Ústavného súdu SR, sp. zn. PL. ÚS 2/2013 z 12.11.2014). Ďalej odkázal správny súd na uznesenie kompetenčného senátu NS SR 1KO/36/2020 z 25. mája 2021 a názor kasačného súdu vyjadrený v rozsudku 6Sžk/l1/2019 z 15. októbra 2020.

Podľa čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) Ústavy Slovenskej republiky má na to právomoc výlučne len Ústavný súd Slovenskej republiky. Všeobecná právomoc správneho súdnictva vyplýva z čl. 142 ods. 1 Ústavy, v zmysle ktorého: „Súdy preskúmavajú aj zákonnosť rozhodnutí orgánov verejnej správy a zákonnosť rozhodnutí, opatrení alebo iných zásahov orgánov verejnej moci, ak tak ustanoví zákon/' Určujúcim pre rozsah právomocí správneho súdnictva je obsah čl. 46 ods. 2 Ústavy: „Kto tvrdí, že bol na svojich právach ukrátený rozhodnutím orgánu verejnej správy, môže sa obrátiť na súd, aby preskúmal zákonnosť takéhoto rozhodnutia, ak zákon neustanovuje inak.

Týmto zákonom, z hľadiska súdneho prieskumu, je Správny súdny poriadok. Z čl. 46 ods. 2 Ústavy Slovenskej republiky teda vyplýva nárok na preskúmanie iných než individuálnych správnych aktov, keď citované ustanovenie vyslovene zaručuje len právo na prieskum zákonnosti rozhodnutí. Zákon č. 153/ 2011 Z. z. upravuje rozsah pôsobnosti prokuratúry pri výkone dozoru nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov orgánmi verejnej správy, orgánmi štátnej správy, orgánmi územnej samosprávy, štátnymi orgánmi a inými právnickými osobami, ktorým osobitný zákon zveril rozhodovanie o právach a povinnostiach fyzických a právnických osôb v oblasti verejnej správy. Právnym prostriedkom dozoru nad dodržiavaním zákonov a ostatných všeobecne záväzných právnych predpisov je aj návrh generálneho prokurátora na začatie konania pre ústavným súdom o súlade právnych predpisov {rozhodnutie NS SR spis. zn. 1OSžo/120/2015).

Ustanovenie § 7 SSP vymedzuje negatívne procesné podmienky týkajúce sa predmetu prieskumu, ktoré správny súd skúma zo žaloby. Skúmanie procesných podmienok je súčasťou zásady oficiality a správny súd ho vykonáva z úradnej povinnosti s tým, že nedostatok právomoci správneho súdu je neodstrániteľnou prekážkou konania, ktorého následkom vo všeobecnosti je zastavenie súdneho konania. V posudzovanej veci správny súd po skúmaní procesných podmienok podľa ust. § 97 SSP ale rozhodol, že žalobu žalobkýň o preskúmanie zákonnosti vyhlášky Regionálneho úradu verejného zdravotníctva Bratislava hlavné mesto so sídlom v Bratislave č. 276/2021 je potrebné podľa ust. § 98 ods. 1 písm. g) SSP odmietnuť, pretože napadnutá vyhláška je vylúčená z preskúmania správnym súdom.

Ústavnému súdu Slovenskej republiky ani inému orgánu, ktorý by disponoval právomocou na jej rozhodnutie. Postúpenie veci Ústavnému súdu Slovenskej republiky, ako orgánu verejnej moci s právomocou preskúmať napadnutú vyhlášku žalovaného, správnym súdom nebolo možné, pretože konanie pred ústavným súdom nemožno začať tak, že všeobecný súd, do sústavy ktorých v súčasnosti patrí aj správny súd, vec postúpi ústavnému súdu (uznesenie Ústavného súdu Slovenskej republiky sp. zn. PL. ÚS 12/1995 z 18.01.1995). Ústava Slovenskej republiky v súčasnosti ustanovuje len jeden spôsob začatia konania pred Ústavným súdom, a to návrh na začatie konania (článok 130 ods. 1 a 2). Uvedený spôsob začatia konania pred ústavným súdom podrobnejšie upravuje zákon č. 314/2018 o Ústavnom súde Slovenskej republiky a o zmene a doplnení niektorých zákonov. Žiaden iný spôsob začatia konania pred ústavným súdom nie je možný. Správny súd záverom dodáva, že princíp zákazu „denegatio iustitiae“ je nevyhnutné interpretovať v tom zmysle, že súd nemôže odmietnuť sa vecou zaoberať a tým neposkytnúť ochranu subjektu domáhajúceho sa súdnej ochrany bez zákonného dôvodu (aj v prípade pochybností pri skúmaní procesných podmienok - napr.

uznesenie

NS SR sp.zn. 8Sžo/31/2013 zo dňa 31.03.2014). Právomoc preskúmať napadnutú vyhlášku Regionálneho úradu verejného zdravotníctva Bratislava hlavné mesto so sídlom v Bratislave č. 276/2021 bola Ústavou SR zverená Ústavnému súdu SR. Odmietnutím správnej žaloby v dôsledku neodstrániteľnej prekážky konania, akým je nedostatok právomoci správneho súdu na rozhodnutie prejednávanej veci, nemôže preto dôjsť k porušeniu procesných práv žalobkýň, ktoré majú ako účastníčky konania podľa Správneho súdneho poriadku. 13. Vzhľadom na tú skutočnosť, že správny súd po posúdení procesných podmienok konania dospel k záveru, že v danom prípade nie je daná právomoc správneho súdu na konanie o preskúmanie zákonnosti vyhlášky Regionálneho úradu verejného zdravotníctva Bratislava hlavné mesto so sídlom v Bratislave č. 276/2021, súd sa návrhom žalobkýň na priznanie odkladného účinku podanej správnej žalobe v danej časti nezaoberal a o ich návrhu nerozhodol, pretože by to nebolo v súlade s procesnou ekonómiou konania pred správnym súdom.

17. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky (ďalej len „kasačný súd“), po zistení, že kasačná sťažnosť bola podaná včas (§ 443 ods. 1 SSP), oprávnenou osobou (§ 442 ods. 1 SSP), smeruje proti rozhodnutiu, proti ktorému je prípustná (§ 439 SSP) a má predpísané náležitosti (§§ 57, 445 SSP), musí konštatovať, že kasačnú sťažnosť treba zamietnuť, pretože uznesenie krajského súdu je vecne správne. 18. Predmetom kasačného konania je otázka právomoci správneho súdu, pokiaľ ide o prieskum normatívnych správnych aktov v správnom súdnictve, konkrétne preskúmanie zákonnosti vyhlášky žalovaného č. 276/2021 z 01. decembra 2021. Zhodne so správnym súdom dospel kasačný súd k právnemu záveru, že v predmetnej veci nešlo o hybridný správny akt, takže sa nestotožnil s názorom sťažovateliek, že napadnutá vyhláška žalovaného je hybridným správnym aktom. Z tohto dôvodu, pokiaľ kasačný súd v zhode so správnym súdom dospel k právnemu záveru, že súdny prieskum v danom prípade nebol možný, nemohol ďalej vec prejednať v merite.

IV. Právne predpisy, právne názory kasačného súdu

20. Podľa § 7 písm. c) SSP, správne súdy nepreskúmavajú všeobecne záväzné právne predpisy, ak tento zákon neustanovuje inak. 21. Podľa § 97 SSP, ak tento zákon neustanovuje inak, správny súd kedykoľvek počas konania prihliada na to, či sú splnené podmienky, za ktorých môže správny súd konať a rozhodnúť (ďalej len "procesné podmienky").

24. Podľa článku čl. 125 ods. 1 písm. c) a d) Ústavy SR, ústavný súd rozhoduje o súlade c) všeobecne záväzných nariadení podľa čl. 68 s Ústavou, s ústavnými zákonmi, s medzinárodnými zmluvami, s ktorými vyslovila súhlas Národná rada Slovenskej republiky a ktoré boli ratifikované a vyhlásené spôsobom ustanoveným zákonom, a so zákonmi, ak o nich nerozhoduje iný súd,

25. Podľa § 1aa zákona č. 575/2001 Z. z. o organizácii činnosti vlády a organizácii ústrednej štátnej správy, vláda rozhoduje spravidla formou uznesenia vlády; uznesenie vlády nepodlieha preskúmaniu súdom, (§ 244 Občianskeho súdneho poriadku) ak osobitný predpis neustanovuje inak (§ 9e zákona č. 45/2011 Z. z. o kritickej infraštruktúre v znení zákona č. 72/2021 Z.z.)

27. Podľa čl. 5 ods. 3 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z., v čase núdzového stavu, okrem núdzového stavu vyhláseného z dôvodu ohrozenia života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie, možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, ktorým môže byť aj celé územie Slovenskej republiky, a to najviac v tomto rozsahu: a) obmedziť nedotknuteľnosť osoby a jej súkromia núteným pobytom v obydlí alebo evakuáciou na určené miesto, b) uložiť pracovnú povinnosť na zabezpečenie zásobovania, udržiavania pozemných komunikácií a železníc, vykonávania dopravy, prevádzkovania vodovodov a kanalizácií, výroby a rozvodu elektriny, plynu a tepla, výkonu zdravotnej starostlivosti, poskytovania sociálnych služieb, vykonávania opatrení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately, udržiavania verejného poriadku alebo na odstraňovanie vzniknutých škôd, c) obmedziť výkon vlastníckeho práva k nehnuteľnostiam na rozmiestnenie vojakov,

28. Podľa čl. 5 ods. 4 ústavného zákona č. 227/2002 Z.z., v čase núdzového stavu vyhláseného z dôvodu ohrozenia života a zdravia osôb v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie možno v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas podľa závažnosti ohrozenia obmedziť základné práva a slobody a uložiť povinnosti na postihnutom alebo na bezprostredne ohrozenom území, ktorým môže byť aj celé územie Slovenskej republiky, a to najviac v rozsahu podľa odseku 3 písm. a), b), e), g), h) alebo písm. j).

30. Podľa § 48 ods. 4 písm. e) zák. č. 355/2007 Z.z., úrad verejného zdravotníctva alebo regionálny úrad verejného zdravotníctva pri ohrození verejného zdravia nariaďuje opatrenia, ktorými sú: zákaz alebo obmedzenie prevádzky zariadení, v ktorých dochádza k zhromažďovaniu osôb.

32. Podľa § 59b ods. 3 zák. č. 355/2007 Z.z., všeobecne záväzný právny predpis úradu verejného zdravotníctva a regionálneho úradu verejného zdravotníctva vydávaný podľa odseku 1 sa označuje názvom vyhláška a nadobúda platnosť dňom vyhlásenia vo Vestníku vlády Slovenskej republiky.

35. K sťažnostnému bodu, v ktorom mali sťažovateľky zato, že vyhláška (opatrenie) je obsahovo hybridným správnym aktom, kasačný súd pripomína, že je viazaný judikatúrou Ústavného súdu Slovenskej republiky a preto zhodne so správnym súdom dospel k záveru, že napadnutá vyhláška nespĺňa kritériá tzv. hybridného správneho aktu. K otázke možného prieskumu zmiešaných správnych aktov v správnom súdnictve sa vyjadril Ústavný súd Slovenskej republiky v odôvodnení svojich odmietajúcich uznesení č.k. IV. ÚS 459/2020 z 24. septembra 2020 a 439/2020 z 24. septembra 2020 kedy povedal, že „pokiaľ ide o právnu existenciu tzv. hybridného správneho aktu, teda individuálneho právneho aktu s prvkami normatívneho právneho aktu (normatívny prvok spočíva najmä vo všeobecne, resp. abstraktne určenom okruhu adresátov tohto aktu) v právnom poriadku Slovenskej republiky taký akt nemusí byť všeobecne legálne definovaný ako procesná kategória. Postačuje, ak z normatívne ustanovených konkrétnych oprávnení pre určitý orgán verejnej správy vo všeobecne záväznom právnom predpise (v rozsahu predmetnej úpravy použitom ako lex specialis) vyplýva práve

Tieto vyhlášky ako normatívne právne akty nie sú v správnom súdnictve preskúmateľné a ich ústavnosť môže posúdiť iba ústavný súd v konaní o súlade právnych predpisov podľa článku 125 ústavy. 37. K rovnakému záveru, ako v predošlom bode, dospel aj Ústavný súd, a to v ku kasačnej sťažnosti priloženom uznesení sp. zn. IV. ÚS 102/2022-19, vo veci ústavnej sťažnosti sťažovateliek, kedy Ústavný súd SR citoval zo záverov svojho Nálezu PL ÚS 8/2021 z 1. decembra 2021: „Úrad verejného zdravotníctva je ústredným orgánom štátnej správy s pôsobnosťou pre celé územie SR a teda tak vyhlášky úradu verejného zdravotníctva, ako aj vyhlášky regionálnych úradov verejného zdravotníctva sú preskúmateľné v konaní o súlade právnych predpisov podľa článku 125 ústavy. Nejde o individuálne právne akty a teda prístup k súdu je zabezpečený cez súlad s čl. 125 ústavy, pričom článok 46 ods. 2 ústavy sa na prípustnosť preskúmateľnosti noriem v konaní neaplikuje.“

39. O náhrade trov kasačného konania rozhodol kasačný súd podľa § 467 ods. 1 SSP v spojení s § 167 ods. 1 SSP tak, že v kasačnom konaní neúspešnému žalobcovi nepriznal náhradu trov kasačného konania voči žalovanému. Toto rozhodnutie prijal senát Najvyššieho správneho súdu Slovenskej republiky v pomere hlasov 3:0.

V Bratislave dňa 7. decembra 2022