7Svk/27/2022
ECLI:SK:NSSSR:2022:1020200632.1
- Súd
- Najvyšší správny súd Slovenskej republiky
- Súd 1. inštancie
- Krajský súd v Bratislave
- Sp. zn. 1. inštancie
- 1S/109/2020
- IČS
- 1020200632
- Zdroj
- PDF ↗
ROZSUDOK
V MENE SLOVENSKEJ REPUBLIKY
Najvyšší správny súd Slovenskej republiky v senáte zloženom zo sudcov: Mgr.Michal Novotný ako predseda senátu a JUDr. Zdenka Reisenauerová a JUDr. Jana Martinčeková ako členky senátu vo veci žalobcu: V. V., nar. X. B. XXXX, C. X, K., proti žalovanému: Ministerstvo vnútra Slovenskej republiky, Prezídium Policajného zboru, Pribinova 2, Bratislava, o preskúmanie rozhodnutia zo 17. februára 2020, č. PPZ-OKAP-2020/018412-004, o kasačnej sťažnosti žalovaného proti rozsudku Krajského súdu v Bratislave č. k. 1 S 109/ 2020-75 z 10. februára 2022 takto
rozhodol:
Rozsudok
Krajského súdu v Bratislave č. k. 1 S 109/2020-75 z 10. februára 2022 sa zrušuje a vec sa vracia tomuto súdu na ďalšie konanie.
Odôvodnenie
I. Administratívne konanie a konanie pred správnym súdom
1. Z administratívnych spisov žalovaného vyplýva, že žalobca 27. novembra 2019 požiadal Krajské riaditeľstvo Policajného zboru v Bratislave o informáciu, 1. či má pre Bratislavu a celý kraj k dispozícii štatistiku nehodovosti »s lokalizáciou na úrovni „úsek pozemnej komunikácie alebo miesto kríženia sa s inou pozemnou komunikáciou alebo železničnou dráhou“, ako to vyžaduje zákon«, 2. v akej forme „(tabuľka, CSV, open dáta, APIS, iná forma vyžadovaná zákonom 55/2014, resp. 95/2019)“ a 3. akou formou a kde ich zverejňuje. Prípisom z 3. decembra 2019 krajské riaditeľstvo žalobcovi oznámilo internetový odkaz (link), na ktorom sú „generované štatistiky pre Slovenskú republiku a kraje, Slovenskú republiku, kraje a územné okresy a pre policajné okresy a diaľničné oddelenia Policajného zboru. Štatistiky sú vo forme tabuľky“. Pretože žalobca nepovažoval túto odpoveď za vybavenie jeho žiadosti, podal odvolanie proti fiktívnemu rozhodnutiu o odmietnutí sprístupnenia informácie. V ňom namietol, že na oznámených odkazoch nie sú prístupné ním žiadané „úsekové“ štatistiky, a tak žiada o ich sprístupnenie. Žalovaný mu rozhodnutím z 9. januára 2020 vyhovel a vec vrátil
krajskému riaditeľstvu na nové konanie; pritom upozornil krajské riaditeľstvo na to, že žiadané štatistiky podľa zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 171/1993 Z. z. o Policajnom zbore v znení neskorších predpisov nevedie.
2. Následne krajské riaditeľstvo rozhodnutím z 21. januára 2020, č. KRPZ-BA-14-011/ 2020-SI, nevyhovelo žiadosti žalobcu o sprístupnenie informácií, pretože nimi nedisponuje. Zdôraznilo, podľa § 67 a 68 zákona č. 8/2009 Z. z. o cestnej premávke v znení neskorších predpisov a podľa zákona NR SR č. 171/1993 Z. z. vedie evidenciu dopravných nehôd, tieto predpisy mu však neukladajú viesť štatistiku pre lokáciu „úsek pozemnej komunikácie alebo miesto kríženia sa s inou pozemnou komunikáciou alebo železničnou dráhou“.
Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. o slobodnom prístupe k informáciám (zákon o slobode informácií) v znení neskorších predpisov musí povinná osoba poskytovať informácie, ktoré má k dispozícii. Z tohto zákona však nevyplýva právo žiadateľa na to, aby povinná osoba musela vykonávať kontrolnú alebo vyhodnocovaciu činnosť. 3. Žalobca podal proti tomuto rozhodnutiu odvolanie, v ktorom zdôraznil, že krajské riaditeľstvo musí žiadané štatistiky zhromažďovať na základe vyhlášky Ministerstva dopravy, výstavby a regionálneho rozvoja SR č. 251/2011 Z. z., ktorou sa ustanovujú podrobnosti riadenia bezpečnosti pozemných komunikácií, a preto ju musí mať k dispozícii. Žalovaný však tu preskúmavaným rozhodnutím zo 17. februára 2020 odvolanie žalobcu zamietol.
Zhodne s krajským riaditeľstvom dospel k záveru, že žiadané informácie nemusí mať k dispozícii. Citovaná vyhláška totiž upravuje úlohy ministerstva dopravy, nie Policajného zboru. Ten podľa § 68 ods. 1 zákona č. 8/2009 Z. z. len poskytuje informácie z evidencii dopravných nehôd, avšak nespracúva ich do podoby (členenia), ktorú žiada žalobca. Keďže tieto informácie nemá k dispozícii a nie je povinný ich ani vytvoriť, nemusel ich žalobcovi poskytnúť.
Naopak, na webstránke žalovaného sú zverejnené tie údaje z činnosti služby dopravnej polície, ktoré zo svojich štatistík vygeneroval. 4. Žalobca sa správnou žalobou domáhal zrušenia tohto rozhodnutia. Na jej podporu uplatnil v zásade dva žalobné body: 1. Rozhodnutie vychádza z nesprávneho právneho posúdenia veci, pretože krajské riaditeľstvo neodpovedalo na žiadnu z otázok, ktoré žalobca položil. Poskytnuté odkazy neobsahujú štatistiky za úseky pozemnej komunikácie alebo miesto kríženia s inou pozemnou komunikáciou alebo železničnou dráhou.
S ohľadom na § 4 zákona č. 249/2011 Z. z. o riadení bezpečnosti pozemných komunikácií a § 5 cit. vyhlášky č. 251/2011 Z. z. by však krajské riaditeľstvo tieto údaje evidovať malo, z preskúmavaného rozhodnutia však nemožno zistiť, že by ich nemalo. 2. Rozhodnutie je nepreskúmateľné, pretože sa v ňom žalovaný nevyjadril k „prezumpcii právneho stavu“. Okrem toho si v ňom žalovaný zamieňa otázku, či existujú žiadané dáta, s dátami samotnými; žalobca tak z neho nedokáže vyvodiť, či krajské riaditeľstvo žiadané informácie má alebo nemá.
5. Správny súd tu napadnutým rozsudkom č. k. 1 S 109/2020-75 podľa § 191 ods. 1 písm. c) a d) zrušil rozhodnutie žalovaného, ako aj rozhodnutie krajského riaditeľstva z 21. januára 2020. Žalovanému vytkol, že neodôvodnil, prečo nepostupoval podľa § 7 ods. 1 zákona č. 211/ 2000 Z. z. a prečo nesprístupnil informácie, ktoré žalobca žiadal. Podľa § 11 ods. 1 písm. b) cit. zák. možno obmedziť sprístupnenie informácie, ktoré povinná osoba sprístupňuje na základe
zákona. Možno ho však aplikovať len na informácie, ktoré možno bez ťažkostí vyhľadať. Správny súd sa stotožnil aj s výhradou, že preskúmavané rozhodnutie je nepreskúmateľné, pretože sa v ňom žalovaný nevyrovnal s námietkami žalobcovi a nemožno z neho zistiť, či požadovanými informáciami disponuje alebo nie.
II. Kasačná sťažnosť a vyjadrenia k nej
6. Včas podanou kasačnou sťažnosťou sa žalovaný domáha zrušenia napadnutého rozsudku a vrátenia veci na ďalšie konanie. Vytkol mu, že neobsahuje zásadné vysvetlenie podstatných dôvodov. Žalovaný zopakoval svoj názor, že povinnosť podľa zákona č. 249/2011 Z. z. a vyhlášky č. 251/2011 Z. z. týkajúce sa nehodových úsekov, nie je uložená Policajnému zboru, ale správcom pozemných komunikácií. Preto Policajný zbor neeviduje informácie vo vzťahu k týmto úsekom, a keď ich nemá, nemôže ich ani sprístupniť. S touto skutočnosťou sa správny súd vôbec nevyrovnal. Ďalej namietol, že žalobca nežiadal len o odpoveď na otázku, či krajského riaditeľstvo vedie žiadané štatistiky, ale žiadal poskytnúť samotné štatistické údaje. Správne orgány tak jeho žiadosť vyhodnotili materiálne, nielen čisto formálne. 7. Žalobca navrhol odmietnuť kasačnú sťažnosť ako oneskorenú, eventuálne ju zamietnuť. Podľa neho sa správny súd vyrovnal so všetkými podstatnými námietkami žalovaného a jasne uviedol, v čom vidí jeho pochybenie. Kasačná sťažnosť tak nezodpovedá uplatnenému dôvodu podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP. Pokiaľ ide o dôvod podľa § 440 ods. 1 písm. g) SSP, žalobca zdôraznil, že sám žalovaný priznáva, že má k dispozícii určité údaje o dopravných nehodách a v rámci toho aj údaje o miestach, kde k nim došlo, avšak zdráha sa ich sprístupniť žalobcovi.
III. Posúdenie veci kasačným súdom
8. Najvyšší správny súd Slovenskej republiky ako súd kasačný (§ 438 ods. 2 SSP) preskúmal napadnutý rozsudok v celom rozsahu (§ 453 ods. 1 SSP) a predchádzajúce konanie pred správnym súdom bez nariadenia pojednávania (§ 455 SSP) v medziach uplatnených kasačných bodov (§ 453 ods. 2 SSP). 9. Žalobca predovšetkým namietol, že kasačná sťažnosti bola podaná oneskorene. Podľa § 443 ods. 1 SSP musela byť kasačná sťažnosť v prerokúvanej veci podaná do jedného mesiaca od doručenia rozhodnutia krajského súdu. Podľa údajov na elektronickej doručenke (č. l. 96) bol napadnutý rozsudok žalovanému doručený 8. marca 2022 o 16:11 hod, a tak kasačný súd z tohto údaja vychádza (§ 30 ods. 5 zákona č. 305/2013 Z. z. o eGovernmente v znení neskorších predpisov). Vychádzajúc z § 69 ods. 4 SSP tak lehota na podanie kasačnej sťažnosti uplynula 8. apríla 2022. Podľa potvrdenia z elektronickej podateľne správneho súdu (č. l. 105 spisu) bola kasačná sťažnosť žalovaného týmto správny súdom prijatá v tento deň. Preto bola kasačná
sťažnosť podaná včas, takže nie je dôvod na jej odmietnutie podľa § 459 písm. a) SSP. 10. Správny súd napadnutým rozsudkom zrušil rozhodnutie žalovaného aj krajského riaditeľstva kvôli nesprávnemu právnemu posúdeniu veci, ako aj kvôli nepreskúmateľnosti pre nedostatok dôvodov. Z odôvodnenia tohto rozsudku však nie je celkom jasné, v čom vlastne spočíva ono nesprávne právne posúdenie, z ktorého má preskúmavané rozhodnutie
vychádzať. Správny súd svoje právne závery vyjadril v odsekoch 74 až 82. Z nich odseky 75 a 76 predstavujú parafrázu a citáciu iného rozhodnutia správneho súdu, odsek 77 opisuje postup upravený v § 7 zákona č. 211/2000 Z. z., odsek 78 až 81 obsahuje len všeobecné úvahy k podmienkam a dôvodom obmedzenia prístupu k informáciám podľa § 8 až 11, resp. § 11 ods. 1 písm. b) cit. zák. a odsek 82 popisuje proces, akým povinná osoba reaguje na žiadosť o informáciu.
Správny súd tak svoj záver o nesprávnom právnom posúdení veci vyjadril v podstate len v odseku 74, ktorého obsahom je však v podstate len výtka, že z preskúmavaných rozhodnutí nie je možné zistiť ich dôvody. Ani jeden z uvedených odsekov neobsahuje žiadnu zrozumiteľnú analýzu právnych dôvodov, z ktorých preskúmavané rozhodnutie žalovaného vychádza. Odkazmi na § 7 a § 11 ods. 1 písm. b) zákona č. 211/2000 Z. z. navyše správny súd nevystihol podstatu sporu medzi žalobcom a žalovaným.
11. Hneď na tomto mieste treba predoslať, že žalobca počas konania mierne odlišne interpretoval svoju žiadosť o poskytnutie informácie. Je pravdou, že v prvej žiadosti z 27. novembra 2019 skutočne žiadal o odpovede na tri otázky (či krajské riaditeľstvo má k dispozícii určitú štatistiku, v akom formáte a ako ju zverejňuje). Krajské riaditeľstvo v reakcii na to neodpovedalo na položené otázky, ale odkázalo žalobcu na štatistiku, ktorú zverejňuje. Podľa žalobcu táto štatistika nebola tou štatistikou, na ktorú sa pýtal, preto sa odvolal; avšak už v tomto prvom odvolaní (proti fiktívnemu rozhodnutiu) namietol, že mu neboli sprístupnené štatistiky úsekovej nehodovosti, a výslovne požiadal o ich sprístupnenie.
Krajské riaditeľstvo mu v novom rozhodnutí z 21. januára 2020 výslovne uviedlo, že takýmito informáciami nedisponuje, lebo jeho informačný systém neobsahuje štatistické informácie v členení, aké požadoval žalobca (podľa ním uvedených úsekov). Aj v novom odvolaní však žalobca trval na tom, že túto informáciu krajské riaditeľstvo na základe zákona musí spracúvať (na jej základe dochádza ku klasifikácii jednotlivých kritických nehodových úsekov) a tak ju musí mať k dispozícii. Z uvedeného je podľa kasačného súdu celkom zjavné, že žalobca opakovane zdôrazňoval, že chce sprístupniť údaje z ním označovanej štatistiky, a nechce len informáciu o tom, či Policajný zbor takúto štatistiku má alebo nemá. Preto žalovaný v preskúmavanom rozhodnutí žalobcovi znova vysvetlil, že žiadané informácie (štatistiku nehodovosti v žiadanom členení podľa úsekov) nemá, pretože klasifikácia nehodových úsekov je podľa zákona č. 249/2011 Z. z. a vyhlášky č. 251/2011 Z. z. zverená správcom komunikácií, nie orgánom Policajného zboru.
Až v správnej žalobe žalobca znova začal tvrdiť, že jeho cieľom bolo len získanie odpovede na otázku, či krajské riaditeľstvo žiadanú štatistiku má alebo nemá, nie získanie štatistiky samotnej. 12. Podľa § 134 ods. 1 SSP bol správny súd v prerokúvanej veci zásadne viazaný dôvodmi žaloby [žalobnými bodmi, porov. § 182 ods. 1 písm. e) SSP], keďže nešlo o žiadnu z výnimiek upravených v § 134 ods. 2 SSP. Jeho úlohou tak bolo posúdiť otázku nesprávneho právneho posúdenia veci len z pohľadu žalobného bodu, ktorý žalobca v žalobe uplatnil. Úlohou správneho súdu tak bolo predovšetkým preskúmať, či žalobca skutočne svojimi žiadosťami žiadal len o odpovede na otázku, či krajské riaditeľstvo žiadanými informáciami disponuje (ako to tvrdil v správnej žalobe), alebo v skutočnosti žiadal sprístupniť tieto štatistiky samotné (ako to naznačujú jeho podania z administratívneho konania). Na základe toho mal potom správny súd odpovedať na otázku, či žalovaný v preskúmavanom rozhodnutí správne ustálil, či takto žiadané informácie krajské riaditeľstvo má alebo nemá.
13. Podľa § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. má totiž každý právo na prístup k informáciám, ktoré má povinná osoba k dispozícii. Požiadavka, aby povinná osoba mala žiadané informácie k dispozícii, je tak musí byť skúmaná už v prvom kroku posudzovania žiadosti o poskytnutie takýchto informácií. Ak povinná osoba zistí, že žiadané informácie vôbec nemá k dispozícii, má to podľa § 3 ods. 1 cit. zák. za následok, že žiadateľovi nevzniklo subjektívne právo na to, aby mu povinná osoba takéto informácie poskytla. To znamená, že povinná osoba môže jeho žiadosť bez ďalšieho odmietnuť, pokiaľ nie sú dané podmienky na jej postúpenie inej povinnej osobe (§ 15 ods. 1 cit. zák.). Až potom, čo povinná osoba zistí, že požadované informácie má k dispozícii v akejkoľvek súvislosti (napr. preto, že ich vytvára, zhromažďuje, vyhodnocuje alebo uchováva), možno uvažovať nad tým, či ich nesprístupneniu bránia konkrétne dôvody vymedzené v § 8 až 11, prípadne § 7 zákona č. 211/2000 Z. z. Ako už bolo uvedené, v tu prerokúvanej veci tak krajské riaditeľstvo, ako aj žalovaný odmietli sprístupniť žalobcovi
žiadané informácie, pretože ich nemajú k dispozícii. Potom ale neprichádzalo vôbec do úvahy, aby sa zaoberalo dôvodmi odmietnutia sprístupnenia podľa § 7 alebo § 11 ods. 1 písm. b) zákona č. 211/2000 Z. z., ako to vo svojom rozhodnutí naznačoval správny súd.
Pokiaľ teda správny súd vytýkal žalovanému akokoľvek nesprávny právny názor v súvislosti s týmito ustanoveniami, vytýkal mu právne posúdenie, z ktorého preskúmavané rozhodnutie vôbec nevychádzalo a ktoré tak nemohlo byť dôvodom jeho zrušenia podľa § 191 ods. 1 písm. c) SSP.
14. V nadväznosti na to sa kasačný súd nestotožňuje ani s názorom vyjadreným v odseku 83 napadnutého rozsudku, podľa ktorého z preskúmavaného rozhodnutia nevyplýva odpoveď na otázku, či krajské riaditeľstvo žalobcom žiadané štatistiky má alebo nemá.
Už z výroku rozhodnutia z 21. januára 2020 je celkom zjavné, že krajské riaditeľstvo odmietlo žiadosť žalobcu o informácie, „pretože žiadateľom požadovanými informáciami. . . nedisponuje“. V odôvodnení potom krajské riaditeľstvo jasne uviedlo, že »informačný systém neobsahuje žiadateľom štatistiky vyšpecifikovanú lokáciu „úsek pozemnej komunikácie alebo miesto kríženia sa s inou pozemnou komunikáciou alebo železničnou dráhou“«.
Aj celé odôvodnenie tohto rozhodnutia, ale tiež preskúmavaného rozhodnutia žalovaného, ktoré sú zhrnuté v odsekoch 2 až 4 tohto rozsudku, svedčia o tom, že orgány verejnej správy žalobcovi vysvetlili nielen to, že nevedú žiadané štatistiky, ale aj to, že nedisponujú údajmi, ktoré by mali tvoriť obsah takýchto štatistík, pretože vo svojom informačnom systéme nevedú údaje o dopravných nehodách rozčlenené na takto vymedzené úseky. Okrem tohto vysvetlenia však oba orgány pripojili aj podrobné vysvetlenie, prečo nie je ani ich povinnosťou viesť takto členené štatistiky (pretože im nie sú zverené úlohy podľa zákona č. 249/2011 Z. z. a vyhlášky č. 251/2011 Z. z., ktoré ukladajú povinnosť uvedené úseky sledovať a vyhodnocovať správcom komunikácií, porov. § 4 ods. 1 cit. zák.).
15. Podľa kasačného súdu tak preskúmavané rozhodnutie, ako aj rozhodnutie krajského riaditeľstva z 20. januára 2020 obsahujú odôvodnenie, ktoré plne vyhovuje požiadavkám § 47 ods. 3 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní (správny poriadok) v znení neskorších predpisov, ktorý sa podľa § 22 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. vzťahuje aj na konanie o žiadosti o poskytnutie informácie. Napadnuté rozhodnutie je celkom zrozumiteľné a obsahuje jasné zhrnutie skutočností, ktoré boli podkladom preň, ako aj to, ako sa aplikovali príslušné právne predpisy.
Preto ho nebolo možné považovať za nepreskúmateľné, a tak neprichádzalo do úvahy jeho zrušenie podľa § 191 ods. 1 písm. d) SSP. 16. Naopak, ako žalovaný správne namieta vo svojej kasačnej sťažnosti, správny súd sa vôbec nezaoberal kľúčovou právnou otázkou, ktorá tvorila aj základ správnej žaloby, a to, či je správny záver žalovaného, že krajské riaditeľstvo žiadanými informáciami (štatistikou samotnou, resp. údajmi, ktoré v nej mali byť spracované) vôbec nedisponuje.
Ako už bolo uvedené, podľa cit. § 3 ods. 1 zákona č. 211/2000 Z. z. je prvotným predpokladom vzniku subjektívneho práva žiadateľa voči povinnej osobe na informáciu to, aby povinná osoba žiadanými informáciami disponovala. V súvislosti s výslovnou požiadavkou na poskytnutie štatistických údajov spracovaných podľa sťažovateľom určených kritérií kasačný súd upriamuje pozornosť správneho súdu na bohatú komentárovú literatúru (porov. napr. Wilfing, P. Zákon o slobodnom prístupe k informáciám.
Bratislava : VIA IURIS 2012, ale aj správnym súdom citované dielo Ikrényi P. a kol. Zákon o slobodnom prístupe k informáciám. Komentár. Bratislava : Wolters Kluver 2015), ktorá sa podrobne zaoberala rozlišovaním medzi jednoduchým vyhľadaním informácií a vytvorením kvalitatívne novej informácie, napr. vo forme spracovania novej databázy. Aj judikatúra bývalého Najvyššieho súdu Slovenskej republiky v tomto smere zdôraznila, že zákon o slobode informácií v žiadnom ustanovení neukladá povinnému subjektu spracovávať údaje do určitých databáz len preto, že o to požiada žiadateľ (rozsudok sp. zn. 4 Sžso 31/2008). Úlohou správneho súdu tak bude posúdiť, či sama okolnosť, že krajské riaditeľstvo síce eviduje samotné dopravné nehody (a v rámci toho aj miesto, kde k nim došlo), znamená, že má k dispozícii štatistické údaje o týchto nehodách usporiadané podľa žalobcom vymedzených kritérií (úsekov pozemných komunikácií v zmysle § 5 ods. 1 vyhlášky č. 251/2011 Z. z.) alebo či by takéto usporiadanie existujúcich údajov znamenalo vytváranie novej, doteraz neexistujúcej informácie (spracovanie novej databázy) v zmysle citovanej judikatúry.
IV. Záver
17. Zo všetkých uvedených dôvodov tak kasačný súd dospel k záveru, že správny súd vec nesprávne právne posúdil, ak zrušil rozhodnutie žalovaného zo 17. februára 2020, ako aj rozhodnutie krajského riaditeľstva z 21. januára 2020 z tých dôvodov, ktoré uviedol vo svojom rozsudku. Kasačná sťažnosť je tak v zmysle uplatneného sťažnostného bodu [hoci čiastočne nesprávne podradeného podľa § 440 ods. 1 písm. f) SSP, čo však neprekáža jeho správnej kvalifikácii] dôvodná, v dôsledku čoho kasačný súd podľa § 462 ods. 1 SSP rozsudkom (§ 457 ods. 1 SSP) napadnutý rozsudok zrušil a vec vrátil správnemu súdu na ďalšie konanie. 18. Správny súd o správnej žalobe rozhodne znova, viazaný právnym názorom vysloveným v tomto rozsudku (§ 469 SSP). 19. Trovy konania o tejto kasačnej sťažnosti sú súčasťou trov konania, o ktorých podľa § 467 ods. 3 SSP rozhodne správny súd v novom rozhodnutí vo veci samej. 20. Tento rozsudok bol prijatý pomerom hlasov 3 : 0 (jednomyseľne).
Poučenie:
Proti tomuto rozsudku nie je prípustný opravný prostriedok.
V Bratislave dňa 27. júna 2022