PL. ÚS 40/2015

1. Návrh verejnej ochrankyne práv na začatie konania o súlade § 9 ods. 2 druhej vety a § 9a ods. 4 zákona č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon) v znení neskorších predpisov s čl. 1 ods. 1 a 2 a čl. 18 Ústavy Slovenskej republiky, čl. 4 ods. 2 a 3 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd, čl. 8 ods. 1 a 2 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, čl. 1 písm. e) a čl. 2 ods. 1 a 2 písm. e) Dohovoru o nútenej alebo povinnej práci č. 29 a s čl. 2 Dohovoru Medzinárodnej organizácie práce o zrušení nútenej práce č. 105 p r i j í m a na ďalšie konanie.

2. Vo zvyšnej časti návrh verejnej ochrankyne práv odmieta ako zjavne neopodstatnený.

Odôvodnenie:

I.

Autor vo svojom podnete vyslovil názor, že napádať jednotlivé VZN nie je správna cesta a preto požiadal verejného ochrancu práv, aby využila svoje ústavné oprávnenie a podala návrh na preskúmanie ústavnosti § 9 ods. 2 cestného zákona, ktorý je podľa jeho názoru v rozpore s čl. 20 ods. 1, ods. 3 a ods. 4 ústavy. V súvislosti s obsahom niektorých VZN, ktoré upravujú povinnosť vlastníkov, správcov alebo užívateľov nehnuteľností bez prieťahov odstraňovať závady v schodnosti chodníkov priľahlých k nehnuteľnostiam, ktoré sa nachádzajú v súvislé zastavanom území a hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou, pokiaľ tieto závady vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom a rovnako aj sankcie za nedodržanie, resp. porušenie týchto VZN, obdržala Kancelária verejného ochrancu práv dňa 23. novembra 2012 podnet spoločnosti , , (VZN mesta Banská Bystrica) a dňa 24. januára 2014 podnet od , (VZN mesta Trenčín). ... Po preskúmaní skutkovej podstaty a argumentov, ktoré obsahujú všetky tri predmetné podania a po oboznámení sa s relevantnou judikatúrou som dospela k presvedčeniu, že ustanovenie § 9 ods. 2 druhá veta a ustanovenie § 9a ods. 4 cestného zákona porušujú základné práva alebo slobody, resp. ľudské práva a základné slobody označené v petite tohto návrhu, respektíve tieto práva môžu ohroziť, čo zakladá dôvod na môj postup podľa či. 151a ods. 2 ústavy a aj podľa ustanovenia § 21 ods. 3 zákona o verejnom ochrancovi práv.“

Zákon č. 135/1961 Zb. o pozemných komunikáciách (cestný zákon), prijalo Národné zhromaždenie Československej socialistickej republiky dňa z 30. novembra 1961. Povinnosť vlastníkov alebo užívateľov nehnuteľnosti, ktoré hraničili s cestou alebo miestnou komunikáciou v súvislé zastavanej časti obce zabezpečiť, aby priľahlý chodník bol riadne a včas čistený a pri ľadovici posypávaný upravoval pôvodne jeho § 23 ods. 1, pričom ods. 2 ustanovoval, že miestne národné výbory boli oprávnené upraviť podrobnosti podľa potreby a s prihliadnutím na miestne pomery a možnosti. Napadnuté ustanovenia (§ 9 ods. 2 druhá veta a § 9a ods. 4) cestného zákona priniesla do právneho poriadku jeho novela, ktorú vykonalo Federálne zhromaždenie Československej socialistickej republiky dňa 21. marca 1984, pod. č. 27/1984 Zb. Rovnaký stav existoval aj v právnom poriadku Českej republiky do roku 1997, keď zákon č. 13/1997 Sb. o pozemných komunikáciách už neprevzal doslovnú formuláciu zo socialistického právneho poriadku o povinnosti vlastníkov priľahlých nehnuteľností

komunikácií. Uvedená situácia bola predmetom nielen viacerých protichodných odborných názorov, ale aj súdnych konaní tak na Najvyššom správnom súde, ako aj na Ústavnom súde Českej republiky a zaoberal sa ňou aj Verejný ochranca práv Českej republiky vo svojich správach za roky 2002 a 2003. Aj na základe uvedených diskusií došlo v roku 2009 k novej zákonnej úprave tejto problematiky (zákon č. 97/2009 Sb.), ktorá v súlade so zásadami demokratického a právneho štátu a ústavným poriadkom Českej republiky, preniesla nielen zodpovednosť za škody, ktorých príčinou je závada v schodnosti chodníkov, ale aj povinnosť tieto chodníky čistiť a v zimnom období z nich odstraňovať sneh a ľad, na vlastníkov týchto nehnuteľností (obce). V Slovenskej republike podala skupina poslancov dňa 22. augusta 2014 návrh

teda celoročne. Poslanci navrhli nové znenie § 9 ods. 2 („Závady v schodnosti priechodov pre chodcov na miestnych komunikáciách a prejazdných úsekoch ciest cez obce, ako aj závady v schodnosti miestnych komunikácií a chodníkov určených výhradne pre chodcov, sú povinní odstraňovať správcovia miestnych komunikácií, a to aj pokiaľ tieto závady vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom.“) a tiež aj vypustiť § 9a odsek 4 z cestného zákona. Národná rada Slovenskej republiky však na svojej 38. schôdzi dňa 25. septembra 2014 rozhodla, že nebude pokračovať v rokovaní o tomto návrhu zákona po prvom čítaní.»

Som presvedčená, že písm. c) môžeme vylúčiť, nakoľko cestný zákon v § 9 ods. 2 predpokladá celoročnú povinnosť vlastníkov, správcov alebo užívateľov tzv. priľahlej nehnuteľnosti udržiavať schodnosť chodníka (vyplýva to z dikcie ustanovenia „znečistením, poľadovicou alebo snehom“, nakoľko poľadovica a sneh sa síce môže vyskytnúť iba v zimnom období, no znečistenie sa môže vyskytnúť kedykoľvek). Rovnako som presvedčená, že v tomto prípade nemožno uplatniť ani výnimku ustanovenú písm. d), pretože nakoľko v prípade povinnosti bez prieťahov odstraňovať závady v schodnosti chodníkov priľahlých k nehnuteľnosti, ktorá sa nachádza v súvislé zastavanom území a hraničí s cestou alebo miestnou komunikáciou..., nejde o nejaké „konanie“, jednorazovú činnosť, ale o opakujúcu sa povinnosť majiteľa „priľahlej nehnuteľnosti“, ktorá trvá počas celého roka a je zameraná na „schodnosť“chodníka, teda nie primárne na „ochranu života, zdravia alebo práv iných“. V zmysle vyššie uvedených argumentov som presvedčená, že na namietanú celoročnú povinnosť nie je možné uplatniť ani ústavnú výnimku uvedenú pod písm. e), nakoľko zákonom ustanovenú celoročnú povinnosť nie je možné považovať za „menšiu obecnú službu“. Napadnuté zákonné ustanovenia cestného zákona nie sú podľa môjho názoru ani v súlade so záväzkami, ktoré pre Slovenskú republiku vyplývajú z Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (vyhl. č. 120/1976 Zb.), z Dohovoru o nútenej alebo povinnej práci č. 29 ako aj z Dohovoru Medzinárodnej organizácie práce o zrušení nútenej práce č. 105. OSN položila základ pre zákaz otroctva a nevoľníctva v čl. 8 ods. 1 a 2 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach (vyhl. č. 120/1976 Zb.). Podľa čl. 8 ods. 3 tohto dokumentu: a) od nikoho sa nesmie vyžadovať, aby vykonával nútenú alebo povinnú prácu; b) článok 3 nebráni vykonávať ťažkú prácu v krajinách, kde možno uvaliť trest väzenia s ťažkou prácou za trestný čin, ak takýto rozsudok vyniesol príslušný súd; c) na účely tohto odseku termín „nútená alebo povinná práca“ nezahŕňa:

. . na účely tohto Dohovoru bude výraz ,,nútená alebo povinná práca“ označovať každú prácu alebo službu, ktorá sa od ktorejkoľvek osoby vymáha pod hrozbou akéhokoľvek trestu a na ktorú sa nazývaná osoba neponúkla dobrovoľne.“ Napadnuté ustanovenie § 9 ods. 2 druhá veta cestného zákona upravuje povinnosti vlastníkov, správcov alebo užívateľov nehnuteľností, ktoré v súvislé zastavanom území hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou bez prieťahov odstraňovať závady v schodnosti chodníkov priľahlých k týmto nehnuteľnostiam bez toho, aby sa títo k uvedeným povinnostiam ponúkli dobrovoľne. Napadnuté ustanovenie § 9a ods. 4 zaviedlo tiež priamo právnu zodpovednosť vlastníkov, správcov alebo užívateľov nehnuteľností, ktoré v súvislé zastavanom území hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou, za škody, ktorých príčinou boli závady v schodnosti na priľahlých chodníkoch, ktoré vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom a neboli nimi bez prieťahov odstránené. Pojem právnej zodpovednosti má vždy svoj konkrétny obsah a zahrňuje predvídané

nehnuteľnostiam. V zmysle § 9 ods. 3 cestného zákona „Rozsah povinností uvedených v odseku 2 upravujú s prihliadnutím na miestne pomery obce svojimi všeobecne záväznými nariadeniami“, ktoré v týchto tiež priamo ustanovujú finančné sankcie pre užívateľov nehnuteľností, ak bez prieťahov neodstránia závady v schodnosti chodníkov priľahlých k nehnuteľnostiam, ktoré sa nachádzajú v zastavanom území a hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou, pokiaľ tieto závady vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom. Práve hroziaca sankcia/trest, podporuje stotožnenie napadnutej povinnosti s „nútenou alebo povinnou prácou“, ktorá sa vymáha pod hrozbou trestu a na ktorú sa nazývaná osoba neponúkla dobrovoľne, ako túto odmieta čl. 8 ods. 3 písm. a) Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach a rovnako aj Dohovor o nútenej alebo povinnej práci č. 29 Medzinárodnej organizácie práce. V zmysle čl. 2 ods. 2, písm. e) Dohovoru o nútenej alebo povinnej práci č. 29 „.

. . . Európsky súd pre ľudské práva v konaniach o sťažnostiach na porušenie čl. 4 ods. 2 alebo čl. 4 ods. 3 Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd využíva definíciu pojmu „nútená práca" a „povinná práca" tak, ako sa táto uvádza v dohovoroch Medzinárodnej organizácie práce. Využíva pritom definíciu z čl. 2 Dohovoru č. 29 Medzinárodnej organizácie práce, podľa ktorej „nútenú prácu“ možno definovať ako

Cyprus and Russia, §§ 273 275 Graziani Weiss v. Austria; Stummer v. Austria, § 118).»

na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do sféry chránenej podľa čl. 19 ods. 2 ústavy zahŕňa nielen negatívnu povinnosť štátu zdržať sa mocenského zásahu, ale aj jeho pozitívny záväzok prijať účinné opatrenia na zabezpečenie ich efektívnej ochrany (III. ÚS 331/2009). V súvislosti s ochranou súkromia, ktorú poskytuje čl. 8 Dohovoru Európsky súd pre ľudské práva opakovane vo svojej rozhodovacej činnosti tiež potvrdil, že účelom práva na súkromie, je ochrana jednotlivca pred neoprávnenými zásahmi orgánov verejnej moci (napr. Rees Case). „Európsky súd pre ľudské práva tiež rozhodol, že právo na súkromie sa zabezpečuje prostredníctvom pozitívneho záväzku štátu, lebo z čl. 8 môže vyplývať nielen negatívny záväzok nezasahovať do súkromia, ale aj pozitívny záväzok štátu zabezpečiť účinný rešpekt voči súkromnému životu, ktorý sa realizuje predovšetkým prijatím právnej úpravy na ochranu súkromia (Case of Abdulaziz, Cabales and Balkandali, rozsudok Európskeho súdu pre ľudské práva z 28. mája 1985)“.

jeho súkromný a rodinný život. Zo slovného spojenia „znečistením, poľadovicou alebo snehom“ totiž vyplýva, že aj keď sa poľadovica alebo sneh môže vyskytnúť iba v určitých ročných obdobiach, znečistenie môže kedykoľvek spôsobiť ktorýkoľvek užívateľ chodníka, ktorý je verejným priestorom. Význam uvedeného ďalej podčiarkuje aj zákonný príkaz „odstraňovať bez prieťahov“ (bez odkladu, okamžite). Napadnuté ustanovenie tak vyžaduje od vlastníka „priľahlej nehnuteľnosti“, aby svoje súkromie prakticky 24 hodín denne a počas celého roka prispôsobil svojej schopnosti kedykoľvek /v ktorúkoľvek dennú alebo nočnú hodinu) pristúpiť k odstraňovaniu určených závad v schodnosti chodníka.

Namietaný rozpor napadnutých ustanovení zákona o pozemných komunikáciách s čl. 20 ods. 1 ústavy navrhovateľka odôvodňuje takto: «Ústavný súd Slovenskej republiky vo svojom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 38/95 konštatoval: „V prípade, že ide o veci, ktoré môžu byť predmetom vlastníctva rôznych subjektov (napríklad fyzických osôb, právnických osôb, štátu), všetci vlastníci musia mať rovnaké zákonom ustanovené práva a povinnosti bez ohľadu na povahu vlastníka.“ V tejto súvislosti tiež zdôraznil, že: „Ústava v Čl. 20 ods. 1 neustanovuje absolútne rovnaký obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov ku všetkým veciam, ktoré môžu byť predmetom vlastníctva. Ustanovuje však rovnaký zákonný obsah vlastníckeho práva všetkých vlastníkov. Z uvedeného vyplýva, že vlastníci druhovo rovnakej veci musia mať rovnaký zákonom ustanovený obsah svojho vlastníckeho práva.“ (PL. ÚS 38/95). Ústavný súd Slovenskej republiky tiež konštatoval, že: „... vlastníctvo pozemku je vecným právom k nehnuteľnej veci ­ pôde, pričom v občianskoprávnom (civilistickom) zmysle ide o právo absolútne, pôsobiace voči všetkým, čomu zodpovedá povinnosť všetkých nerušiť vlastníka vo výkone jeho práva. Ak subjekt k nejakej veci nemá žiadne právo, má povinnosť nechať ju na pokoji (neminem leadere). Pri vlastníctve pozemku ide o vzťah osoba ­ vec, nevyžadujúci spoluprácu s iným subjektom ako pri obligačných právach.“ (PL. ÚS 19/09 ­ č. 235/2011 Z. z.). Pokiaľ ide o vymedzenie pojmu „majetok“ na účely čl. 20 ústavy, neexistuje podľa môjho názoru, v tomto prípade pochybnosť o tom, že nehnuteľnosti, na ktoré sa vzťahujú namietané ustanovenia cestného zákona, sú vecami, ktoré možno subsumovať pod pojem „majetok“ a požívajú plnú ochranu čl. 20 ústavy. Podľa Ústavného súdu Slovenskej republiky: „Ústavnoprávna ochrana slobody vlastníctva nie je len ochranou zužujúcou sa na „púhe“ vlastníctvo, resp. majetok. Právo na ochranu vlastníctva, resp. právo na pokojné užívanie majetku je klasickým základným právom, ktoré musí byť vnímané v úzkej súvislosti s ochranou slobodnej sféry a súkromia vlastníka. Vlastnícke právo je súčasťou jadra personálnej autonómie jednotlivca vo vzťahu k verejnej moci. Obmedzenia práva na ochranu vlastníctva a práva na pokojné užívanie majetku musia rešpektovať aj ústavnú hodnotu personálnej autonómie (porov, klasické rozhodnutie Spolkového ústavného súdu 24 BverfGE 367; tiež nález Ústavného súdu Českej republiky PL. ÚS 29/08, body 35 a nasl.; Kommers, D.: The constitutional jurisprudence of the Federal Republic of Germany, 1997, Duke Univesity Press, 2nd edition, s. 250 a nasl.) (PL. ÚS 19/09 z 26.1.2011) Ústavný súd Slovenskej republiky k tejto problematike, vo svojom rozhodnutí sp. zn. PL. ÚS 38/95 tiež uviedol, že: „V prípade, že ide o veci, ktoré môžu byť predmetom vlastníctva rôznych subjektov (napríklad fyzických osôb, právnických osôb, štátu), všetci vlastníci musia mať rovnaké zákonom ustanovené práva a povinnosti bez ohľadu na povahu vlastníka.“

nachádzajú v súvislé zastavanom území a hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou, sú pritom povinní bez prieťahov (a na vlastné náklady!) odstraňovať závady v schodnosti chodníkov priľahlých k nehnuteľnosti, ktoré vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom a zároveň zodpovedajú za škody, ktorých príčinou boli závady v schodnosti na priľahlých chodníkoch, ktoré vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom a neboli bez prieťahov

Práva a povinnosti vlastníka nehnuteľnosti v zastavanom území obce a priľahlej k chodníku a vlastníka chodníku (obec) teda podľa napadnutých ustanovení cestného zákona v žiadnom prípade nemajú rovnaký obsah a ani rovnakú ochranu. Napadnuté ustanovenia totiž zakotvili povinnosť vlastníkov vymedzených nehnuteľností konať v prospech vlastníka inej nehnuteľnosti (obec) bez toho, aby za takúto činnosť obdržali akúkoľvek protihodnotu a zakladajú tak nerovnosť obsahu vlastníckeho práva (vlastníctvo jedného vlastníka je zneužívané na prospech druhého vlastníka a vlastníctvo jedného vlastníka požíva zvýšenú ochranu ako vlastníctvo druhého

a na chodníkoch, okrem prípadu, že preukážu, že nebolo v medziach možností tieto závady odstrániť, ani na ne predpísaným spôsobom upozorniť“), s ustanovením napadnutého § 9a ods. 4 cestného zákona („Vlastníci, správcovia alebo užívatelia nehnuteľností, ktoré v zastavanom území hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou, zodpovedajú za škody, ktorých príčinou boli závady v schodnosti na priľahlých chodníkoch, ktoré vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom a neboli bez prieťahov odstránené“). Ako vidno z vyššie uvedeného porovnania zákonnej úpravy, pre správcov miestnych komunikácií a zároveň aj ich vlastníkov (teda obce), existuje zo zákona výnimka, na základe ktorej pre nich existuje možnosť vyviniť sa zo zodpovednosti za spôsobenú škodu, pokiaľ nebolo v ich možnostiach závady odstrániť, resp. na ne upozorniť, zatiaľ čo vlastníci „priľahlých nehnuteľností“ takúto možnosť vyvinenia sa zo zodpovednosti za škodu, ku ktorej došlo na cudzej nehnuteľnosti nemajú a zodpovedajú priamo, bez ohľadu na ich možnosti takéto závady v schodnosti odstraňovať bez prieťahov.»

Vlastník „priľahlej nehnuteľnosti“ sa pritom musí v určenom rozsahu starať o majetok obce (chodník), podľa napadnutých ustanovení zákona, na rozdiel od všetkých ostatných užívateľov tohto verejného priestoru. V iných právnych vzťahoch má však k tomuto chodníku rovnaké práva ako ktorýkoľvek iný užívateľ. Ako príklad možno uviesť aj situáciu, pri ktorej si vlastník „priľahlej nehnuteľnosti“ potrebuje vykonať na tejto nehnuteľnosti vonkajšie potrebné úpravy (oprava strechy, omietky, výmena zvodov). Ak pri tejto činnosti potrebuje využiť chodník, musí zaplatiť miestnu daň za užívanie (zabratie) verejného priestranstva podľa osobitného zákona a v súlade so všeobecne záväzným nariadením obce. Napadnuté ustanovenia zákona teda na jednej strane umožňujú obci, aby zneužívala vlastníka „priľahlej nehnuteľnosti“ pri starostlivosti o jej majetok (chodník ako verejné priestranstvo) a na strane druhej od takéhoto vlastníka obec vyberá daň z nehnuteľnosti a v prípade potreby aj daň za užívanie takéhoto verejného priestranstva. Uvedená právna konštrukcia, tak podľa môjho názoru, umožňuje zneužitie vlastníckeho práva obcí na ujmu práva vlastníkov nehnuteľností v súvislé zastavanom území obcí a hraničiacich s cestou alebo miestnou komunikáciou.»

K namietanému rozporu napadnutých ustanovení zákona o pozemných komunikáciách s čl. 20 ods. 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu navrhovateľka uvádza: «Ústavnoprávna ochrana slobody vlastníctva nie je len ochranou zužujúcou sa na vlastníctvo, resp. majetok. Právo na pokojné užívanie majetku je klasickým, základným právom, ktoré musí byť vnímané v úzkej súvislosti s ochranou slobodnej sféry a súkromia vlastníka. Vlastnícke právo je súčasťou jadra personálnej autonómie jednotlivca vo vzťahu k verejnej moci. Znevýhodnení vlastníci a zároveň užívatelia nehnuteľností, ktoré sa nachádzajú v zastavanom území a hraničia s cestou alebo miestnou komunikáciou, sú podľa napadnutých zákonných ustanovení povinní bez prieťahov odstraňovať závady v schodnosti chodníkov priľahlých k nehnuteľnosti, pokiaľ tieto závady vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom.

Napadnuté zákonné ustanovenia, podľa môjho názoru, predstavujú nútené obmedzenie vlastníckeho práva a zasahujú do práva vlastníkov nehnuteľností v súvislé zastavanom území pokojne užívať svoj majetok, nakoľko im ustanovujú osobitné povinnosti voči priľahlým nehnuteľnostiam (chodníkom) v prospech vlastníkov týchto nehnuteľností (obce) a nie vo verejnom záujme, pričom za plnenie týchto povinností nie je dotknutým vlastníkom nehnuteľností poskytovaná žiadna finančná náhrada. Na základe uvedeného sú tieto ustanovenia podľa môjho názoru aj v rozpore s čl. 20 ods. 4 ústavy a tiež aj s čl. 1 Dodatkového protokolu k Dohovoru o ochrane ľudských práv a základných slobôd.»

Podľa § 25 ods. 1 zákona o ústavnom súde ústavný súd každý návrh na začatie konania predbežne prerokuje na neverejnom zasadnutí bez prítomnosti navrhovateľa, ak tento zákon neustanovuje inak. Pri predbežnom prerokovaní každého návrhu ústavný súd skúma, či dôvody uvedené v § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde nebránia jeho prijatiu na ďalšie konanie. Podľa tohto ustanovenia návrhy vo veciach, na prerokovanie ktorých nemá ústavný súd právomoc, návrhy, ktoré nemajú náležitosti predpísané zákonom, neprípustné návrhy alebo návrhy podané niekým zjavne neoprávneným, ako aj návrhy podané oneskorene môže ústavný súd na predbežnom prerokovaní odmietnuť uznesením bez ústneho pojednávania. Ústavný súd môže odmietnuť aj návrh, ktorý je zjavne neopodstatnený.

K ústavným požiadavkám aktívnej procesnej legitimácie verejnej ochrankyne práv v konaní o súlade právnych predpisov

Podľa § 37 ods. 1 zákona o ústavnom súde ak osoby uvedené v § 18 ods. 1 písm. a) až f) dospejú k názoru, že právny predpis nižšej právnej sily nie je v súlade s právnym predpisom vyššej právnej sily, môžu podať ústavnému súdu návrh na začatie konania.

Podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) ústavy a § 18 ods. 1 písm. g) zákona o ústavnom súde ústavný súd začne konanie, ak návrh podá verejný ochranca práv vo veciach súladu právnych predpisov podľa čl. 125 ods. 1 ústavy, ak ich ďalšie uplatňovanie môže ohroziť základné práva alebo slobody alebo ľudské práva a základné slobody vyplývajúce z medzinárodnej zmluvy, ktorú Slovenská republika ratifikovala a ktorá bola vyhlásená spôsobom ustanoveným zákonom.

Podľa čl. 151a ods. 2 ústavy verejný ochranca práv môže predložiť ústavnému súdu návrh na začatie konania podľa čl. 125, ak všeobecne záväzný právny predpis porušuje základné právo alebo slobodu priznanú fyzickej osobe alebo právnickej osobe.

Podľa čl. 151a ods. 6 ústavy podrobnosti o voľbe a odvolávaní verejného ochrancu práv, o jeho pôsobnosti, o podmienkach výkonu jeho funkcie, o spôsobe právnej ochrany, o predkladaní návrhov na začatie konania pred ústavným súdom podľa čl. 130 ods. 1 písm. f) a o uplatňovaní práv fyzických osôb a právnických osôb ustanoví zákon. Predmetnou zákonnou úpravou je zákon Národnej rady Slovenskej republiky č. 564/2001 Z. z. o verejnom ochrancovi práv v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o verejnom ochrancovi práv“).

Ústavný súd v uznesení vo veci sp. zn. PL. ÚS 5/2014 dospel k záveru, že na rozdiel od iných procesne legitimovaných subjektov podľa čl. 130 ods. 1 ústavy verejný ochranca práv môže namietať neústavnosť len takého zákona, ktorý upravuje základné práva a slobody a ktorého aplikácia pripadá do úvahy vo veci, ktorú preskúmava v konaní o podnete právnickej alebo fyzickej osoby alebo z vlastnej iniciatívy bez podnetu, ale v súvislosti s konkrétnou svojou činnosťou v rámci ústavou zverenej právomoci.

Ústavný súd sa pri predbežnom prerokovaní návrhu navrhovateľky vychádzajúc zo skutočnosti, že podľa čl. 125 ods. 1 písm. a) ústavy má právomoc rozhodnúť o návrhu podanom verejným ochrancom práv, ktorý je vo vymedzenom rozsahu aktívne legitimovaný na podanie návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov [čl. 130 ods. 1 písm. f), čl. 151a ods. 2 ústavy a § 18 ods. 1 písm. f) v spojení s § 37 ods. 1 zákona o ústavnom súde], sústredil na posúdenie otázky, či je návrh navrhovateľky prípustný, t. j. či jej návrh spĺňa vymedzené ústavné požiadavky aktívnej legitimácie verejného ochrancu práv v konaní o súlade právnych predpisov, a teda či jej návrh súvisí s jej základnou ústavnou právomocou ochraňovať konkrétne, a nie abstraktné práva fyzických a právnických osôb.

Podľa § 9 ods. 3 zákona o pozemných komunikáciách rozsah povinností uvedených v odseku 2 [povinnosti vlastníkov, správcov alebo užívateľov nehnuteľnosti, ktorá sa nachádza v súvisle zastavanom území a hraničí s cestou alebo miestnou komunikáciou, bez prieťahov odstraňovať závady v schodnosti chodníkov priľahlých k takejto nehnuteľnosti, pokiaľ tieto závady vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom] upravujú s prihliadnutím na miestne pomery obce svojimi všeobecne záväznými nariadeniami. Právnym základom pre uloženie rozsahu povinnosti starať sa o údržbu miestnych komunikácií príslušnými všeobecne záväznými nariadeniami mesta Banská Bystrica a mesta Trenčín či iných miest a obcí Slovenskej republiky sú tak okrem iných zákonných ustanovení aj ustanovenia zákona o pozemných komunikáciách, konkrétne § 9 ods. 3 v spojení s napadnutým ustanovením § 9 ods. 2 zákona o pozemných komunikáciách.

V návrhu na začatie konania o súlade právnych predpisov navrhovateľka uvádza, že v podnete, ktorý jej bol adresovaný, autor podnetu vyslovil názor, že napádať jednotlivé všeobecne záväzné nariadenia miest či obcí nie je správna cesta, a preto žiadal verejnú ochrankyňu práv, aby využila svoje ústavné oprávnenie a podala návrh na preskúmanie ústavnosti § 9 ods. 2 zákona o pozemných komunikáciách.

Ústavný súd návrh navrhovateľky predbežne prerokoval a konštatoval, že navrhovateľka je oprávnenou podať návrh podľa čl. 130 ods. 1 písm. g) ústavy v spojení s § 18 ods. 1 písm. g) a § 37 ods. 1 zákona o ústavnom súde, pričom jej návrh obsahuje všetky náležitosti požadované v ustanoveniach § 20 a § 37 ods. 3 zákona o ústavnom súde.

Ústavný súd sa pri predbežnom prerokovaní návrhu navrhovateľky ďalej zameral na zistenie, či nie sú dané iné dôvody na odmietnutie jej návrhu podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde.

Navrhovateľka v návrhu namieta nesúlad § 9 ods. 2 druhej vety a § 9a ods. 4 zákona o pozemných komunikáciách inter alia s čl. 19 ods. 2 ústavy v spojení s čl. 8 dohovoru, ako aj s čl. 20 ods. 1, 3 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu.

K namietanému nesúladu napadnutej právnej úpravy s čl. 20 ods. 1, 3 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu

Podľa čl. 20 ods. 1 ústavy každý má právo vlastniť majetok. Vlastnícke právo všetkých vlastníkov má rovnaký zákonný obsah a ochranu. Majetok nadobudnutý v rozpore s právnym poriadkom ochranu nepožíva. Dedenie sa zaručuje.

Podľa čl. 20 ods. 3 ústavy vlastníctvo zaväzuje. Nemožno ho zneužiť na ujmu práv iných alebo v rozpore so všeobecnými záujmami chránenými zákonom. Výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať ľudské zdravie, prírodu, kultúrne pamiatky a životné prostredie nad mieru ustanovenú zákonom.

Článok 20 ods. 1 ústavy rovnako požaduje, aby vlastnícke právo všetkých vlastníkov požívalo rovnakú ochranu. Právo na ochranu vlastníctva podľa čl. 20 ods. 1 ústavy síce neobsahuje explicitnú procedurálnu ochranu, ale jeho autentická ochrana znamená, že procedurálna ochrana je v ňom implikovaná. Ústavný súd už v náleze sp. zn. I. ÚS 23/01 uviedol, že slovné spojenie „právo na ochranu“, ktoré je použité aj v čl. 20 ods. 1 ústavy, implikuje v sebe aj potrebu minimálnych garancií procesnej povahy, ktoré sú ustanovené priamo v čl. 20 ods. 1 ústavy a ktorých nedodržanie môže mať za následok jeho porušenie (popri porušení základného práva na súdnu a inú právnu ochranu podľa čl. 46 a nasl. ústavy). Implicitnú procesnú ochranu ústavný súd potvrdil aj v ďalších nálezoch ­ sp. zn. III. ÚS 328/05 či sp. zn. III. ÚS 117/06. Uvedený právny názor ústavný súd formuloval v zhode s judikatúrou Európskeho súdu pre ľudské práva (ďalej len ,,ESĽP“) k čl. 1 dodatkového protokolu, v zmysle ktorej tento článok implikuje, že každý zásah do práva na pokojné užívanie majetku musí byť sprevádzaný procedurálnymi garanciami umožňujúcimi jednotlivcom rozumnú možnosť predložiť ich vec pred orgán verejnej moci pre účely efektívneho domáhania sa preskúmania zásahu (Hentrich v. France, sťažnosť č. 13616/88, rozsudok z 22. 9. 1994, § 40 a nasl.).

Obsahom čl. 20 ods. 3 ústavy je zákaz zneužitia vlastníckeho práva. Za zneužitie práva treba považovať konanie navonok dovolené, ktorým má však byť dosiahnutie nedovoleného výsledku.

Každá z týchto hodnôt podlieha ochrane, ktorá nie je nadradená nad vlastnícke právo, lebo nie je absolútna. Chránené hodnoty vlastník môže poškodzovať v rozsahu zákona, lebo výkon vlastníckeho práva nesmie poškodzovať tieto hodnoty „nad mieru ustanovenú zákonom“ (PL. ÚS 22/06).

Vyvlastnenie, ako aj nútené obmedzenie vlastníckeho práva predstavuje mocenský zásah štátu do vlastníckeho práva, ktorý môže byť vykonaný „iba v nevyhnutnej miere, a vo verejnom záujme, a to na základe zákona a za primeranú náhradu“ (čl. 20 ods. 4 ústavy). „Vyvlastnenie je odňatím majetku vlastníkovi proti jeho vôli bez časového obmedzenia, teda navždy. Aj nútené obmedzenie vlastníckeho práva sa spája so zásahom do vlastníckych práv proti vôli vlastníka. Nútené obmedzenie môže spočívať v dočasnom určení obmedzujúcich dispozícií majetkom alebo v odňatí časti práv, ktorú sú obsiahnuté v práve vlastniť majetok. Nútené obmedzenie vlastníctva predstavuje menej závažný zásah do postavenia vlastníka. Vlastnícke práva nad vecou, ktorá je predmetom obmedzenia, sa zúžia, vlastník takej veci s ňou nemôže nakladať v predchádzajúcej miere, ale neprestane byť vlastníkom veci. Nedôjde k zmene v osobe vlastníka.“ (DRGONEC, J. Ústava Slovenskej republiky. Komentár. 2. vydanie. Bratislava : Heuréka, 2007. s. 240).

Z uvedeného vyplýva, že k vyvlastneniu alebo nútenému obmedzeniu do vlastníckeho práva môže dôjsť len na základe zákona, pričom právomocou realizovať vyvlastnenie alebo nútené obmedzenie vlastníckeho práva disponuje len zákonom určený (splnomocnený) orgán štátnej správy, a to formou individuálneho administratívneho aktu ̶ rozhodnutia (PL. ÚS 110/2011).

Po zohľadnení uvedeného obsahu sťažnosti navrhovateľky a výkladu l. 20 ods. 1, 3 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu ústavný súd pri predbežnom prerokovaní návrhu navrhovateľky z hľadiska ústavnej akceptovateľnosti napadnutej právnej úpravy vo vzťahu k čl. 20 ods. 1, 3 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu dospel k záveru, že nie je daná možnosť, aby napadnutá právna úprava zasahovala do podstaty vlastníckeho práva vlastníkov nehnuteľností nachádzajúcich sa v súvisle zastavanom území a hraničiacich s cestou alebo miestnou komunikáciou (ďalej aj „priľahlých nehnuteľností“), a teda zasahovala do ich priameho právneho ovládania veci tak, že by ich právne ovládanie veci vylučovala alebo im odnímala slobodnú možnosť realizácie nimi nadobudnutého vlastníckeho práva zabezpečujúceho ich právne panstvo nad priľahlými nehnuteľnosťami, alebo že by vlastníkom druhovo rovnakej veci (priľahlých nehnuteľností) priznávala rôzny právny status s ohľadom na povahu vlastníka, alebo ich oberala o minimálne garancie procesnej povahy umožňujúce predložiť ich vec pred orgán verejnej moci pre účely efektívneho domáhania sa preskúmania zásahu a rovnako nie je ani daná možnosť zneužitia vlastníckeho práva obcí (vlastníkov ciest a miestnych komunikácií) voči vlastníkom priľahlých nehnuteľností, ako ani možnosť vyvlastnenia alebo núteného obmedzenia vlastníckeho práva vlastníkov priľahlých nehnuteľností. Pretože ústavný súd nezistil možnosť porušenia čl. 20 ods. 1, 3 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu napadnutou právnou úpravou, reálnosť ktorej by mohol posúdiť po prijatí sťažnosti na ďalšie konanie, návrh navrhovateľky v časti namietajúcej nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 20 ods. 1, 3 a 4 ústavy v spojení s čl. 1 dodatkového protokolu odmietol ako zjavne neopodstatnený.

Uvedené ustanovenia ústavy a dohovoru zakotvujú právo na ochranu súkromia. V zmysle ustálenej judikatúry ústavného súdu (I. ÚS 274/05) ochrana súkromia je zakotvená vo viacerých ustanoveniach ústavy vrátane čl. 19 ods. 2 ústavy. Súkromím sa chápe predovšetkým sféra života človeka, do ktorej nemožno zasahovať bez jeho súhlasu. Právom na súkromie sa zaručuje osobe možnosť rozhodovať samostatne o tých svojich záležitostiach, ktoré sa uznávajú za súkromie. Podľa judikatúry ústavného súdu právo na ochranu pred neoprávneným zasahovaním do súkromnej sféry jednotlivca zahŕňa nielen negatívnu povinnosť štátu zdržať sa mocenského zásahu, ale aj jeho pozitívny záväzok prijať účinné opatrenia na zabezpečenie jeho efektívnej ochrany (III. ÚS 331/09). Prelomovým rozhodnutím v tomto smere bolo rozhodnutie ESĽP vo veci Marckx c. Belgicko z 13. 6. 1979, ktoré rozšírilo ochranu práva na súkromie aj na prípady, keď štát nevytvoril podmienky proti porušeniu tohto práva, z čoho bol odvodený tzv. pozitívny záväzok štátu na vytvorenie takých podmienok, ktoré by znemožňovali porušenie práva na súkromie (III. ÚS 133/2010). Naproti zneniu ústavy ochrana práva na súkromie je v dohovore sústredená do jedného článku, článku 8. Keďže základné práva a slobody podľa ústavy je potrebné vykladať a uplatňovať v zmysle a duchu medzinárodných zmlúv o ľudských právach a základných slobodách (PL. ÚS 5/93, PL. ÚS 15/98, PL. ÚS 24/2014) a príslušnej judikatúry k nim vydanej, ústavný súd pri vymedzení obsahu a rozsahu ochrany práva na súkromie prihliada aj na príslušnú judikatúru ESĽP týkajúcu sa čl. 8 dohovoru.

Z obsahu návrhu navrhovateľky nevyplývajú žiadne skutočnosti, ktoré by nasvedčovali možnosti zásahu do práv zaručených čl. 19 ods. 2 ústavy a čl. 8 dohovoru napadnutou právnou úpravou. Napadnutá právna úprava ukladajúca vlastníkom nehnuteľností nachádzajúcich sa v súvisle zastavanom území a hraničiacich s cestou alebo miestnou komunikáciou povinnosť odstraňovať bez prieťahov závady v schodnosti chodníkov priľahlých k ich nehnuteľnostiam, pokiaľ tieto závady vznikli znečistením, poľadovicou alebo snehom, teda okolnosťami, na ktoré nemajú vplyv a na základe čoho podľa navrhovateľky majú vlastníci priľahlých nehnuteľností svoje súkromie prakticky 24 hodín denne a počas celého roka prispôsobiť ich schopnostiam kedykoľvek (v ktorúkoľvek dennú alebo nočnú hodinu) pristúpiť k odstraňovaniu závad v schodnosti chodníka, síce ukladá vlastníkom priľahlých nehnuteľností určité obmedzenia, tie ale nemôžu vzhľadom na zmysel a rozsah práva na súkromie, tak ako je vymedzený, predstavovať zásah do tohto práva. Podľa ústavného súdu navrhovateľkou v návrhu vymedzený skutkový stav nemožno ratione materiae považovať za súčasť práva na súkromie. Keďže ústavný súd pri predbežnom preskúmaní návrhu navrhovateľky nezistil ani možnosť porušenia čl. 19 ods. 2 ústavy a čl. 8 dohovoru napadnutou právnou úpravou, reálnosť ktorej by mohol posúdiť po prijatí sťažnosti na ďalšie konanie, návrh navrhovateľky v časti namietajúcej nesúlad napadnutej právnej úpravy s čl. 19 ods. 2 ústavy a čl. 8 dohovoru odmietol ako zjavne neopodstatnený.

V časti návrhu navrhovateľky namietajúcej nesúlad § 9 ods. 2 druhej vety a § 9a ods. 4 zákona o pozemných komunikáciách s čl. 1 ods. 1 prvou vetou a ods. 2 a čl. 18 ústavy v spojení s čl. 4 ods. 2 a 3 dohovoru, čl. 8 ods. 1 a 2 Medzinárodného paktu o občianskych a politických právach, čl. 1 písm. e) a čl. 2 ods. 1 a 2 písm. e) dohovoru č. 29 a čl. 2 dohovoru č. 105 ústavný súd pri predbežnom prerokovaní návrhu navrhovateľky nezistil dôvody na odmietnutie návrhu navrhovateľky podľa § 25 ods. 2 zákona o ústavnom súde, a preto v tejto časti návrh navrhovateľky prijal na ďalšie konanie podľa § 25 ods. 3 zákona o ústavnom súde.